根据大家的要求，将第二部分讲义内容附上。

第四章  人民代表大会制度和代议机制

一、人民代表大会制度的产生与发展

1、1949年前的历史回顾：

    中国从辛亥革命以后一些仁人志士一直在寻找一种制度途径来重新建立国家政权合法

性基础。这种诉求一开始就受到西方的政治思想和制度模式的影响。

1912年宋教仁推动积极负责内阁制，试图通过议会选举和总统选举来采取国家政权和获得

统治的合法性。

    1913年宋教仁被暗杀后，他推动的政治改革失败，孙中山从教训中总结经验，提出“

以党治国”的理念，指出中国革命分三步走的规划：军政、训政和宪政三个时期，同时也

提出在国民大会之下建立“五权”的构想。

行政、立法、司法、考试、监察（弹劾），全部作为政府权力机构，向国民大会负责。 

1928年间国民党实现全国统一后，建立了五院，但国民党的《训政纲领》规定：国民政府

五院均受国民党中央政治会议的指导监察。

    国民大会：为国民党政府最高权力机关，1937年公布的《组织法》：主要任务制定宪

法和决定宪法实施日期，大会代表组成有选举产生和当然代表两类：国民党中执委委员候

补委员，监察委员和候补委员等当然代表。1947年重新制定的《组织法》代表资格的获得

都通过选举。国民大会的任务也有增加：如选举罢免总统副总统，修改宪法，复决立法院

所提的宪法修正案。

2、1949年之后人民代表大会的历史发展

    第一部宪法从1954年颁布实施后到二十世纪60年代早期，人民代表大会制度在中国政

治系统中所发挥的作用十分有限。其中既有政治制约上的原因，也有制度设计缺陷上的原

因。在政治上，人民代表大会仅仅被当作是对政治上取得统治合法性的一个工具，政党政

权支持型的机构。党对人民代表大会的制度设想，是要使人大制度成为具有支持党的政权

功能，从形式上增强执政党政治统治的合法性。在这种制度设想的思路下，人民代表大会

应该支持党的各项工作，成为党的各项路线、方针和政策得以落实的一种得心应手的工具

。

1）、1949年后中国人民代表大会制度的产生与发展

1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过《共同纲领》正式确定，人

民代表大会制度为中国的根本政治制度，但在当时由于某些地区未解放，土地改革没有彻

底完成，各界人民也未充分组织起来，因此召开普选基础上的全国人民代表大会的条件不

成熟。便采取召开各级人民代表大会的过渡办法，并规定：在普选的全国人民代表大会召

开之前由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权。

1953年，召开了由全国人民普选产生的县、乡、省各级人民代表大会会议。1954年9月第

一届全国人大召开，各省、自治区和直辖市和较大城市的人民代表以及人民解放军、华侨

选出的代表1226人出席，通过了新中国第一部宪法。

2)、1954-1978年：改革前人大产生发展的几个阶段

1954-1956：对宪法的学习和实施，人大在国家立法中地位重要。

1957-1965：按照苏联模式建立高度集权政治；反右运动扩大化，政治运动的冲击，公民

权基本利受到侵害。由于缺乏人身权利保护，人大代表不敢大胆发表意见和提提案。人大

制度的运行脱离宪法轨道：不能定期开会和选举；不能正常进行对政府报告审议和高法高

检工作报告的审议；国家重大政策不通过人大审议，党内决定就全国实施。如大跃进运动

、人民公社运动（宪法规定的乡镇基层政权体制被改）、国民经济计划调整，国家预算调

整都有党决定）。

    1966-1975：文化大革命期间。无法无天，宪法在现实生活中完全失去规范力。中央

“文革小组”被赋予很大权力，凌驾于其他国家机关之上发号施令。人大停止工作，政府

机构正常设置和分工被打乱。中央是“文革小组”，地方是“革委会”。

    中国1954年以来颁布了4部宪法：1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪

法。1954年至1959年全国人大常委会和国务院批准的法律、法规每年平均为160余件；19

60年至1965年平均只有30余件；1966年7月人大常委会第33次会议决定无限期召开人大。

在这个时期中国人大制度在中国整个政治系统中所起的作用有限。 

    其一，机构设置上的原因：

（1）宪法中所赋予人大的权力有限，原则规定上权力大，但没有较具体的体现和相关权

力机关的组织设置。

（2）各级人大正式开会的时间都很短一般在一周至两周，人大代表一般都不脱产，不能

长期或经常地和有效地行使职权。

（3）另外，人大代表开会时由于人数较多，无法对一些议案和议题进行有效地审议和讨

论，解决的办法是建立人数较少，知识专业水平较高的人大常委会来代替行使权利，当代

表大会闭幕后，但只有全国人大设有常委会。

    其二，运行上的原因，人大常委会对政府提出的各项重要方案和法案等审议也往往是

定形式进行象征式的投票表决，很少对议案等提出意见和批评建议，地方各级人大从53-

63年期间进行了五次选举，文革中10年没有开会。也没有被否决的议案的例子。

其三，政治原因，人大的召开和工作有很长时间受党内政治斗争影响而没有进行1965～1

974年十年没开。

3）1978—现在 人大制度恢复、权力逐渐加强、制度逐渐完善时期。

1979年7月，五届人大二次会议通过《七八宪法》修正案，82年12月五届五次会议又通过

“现行宪法”。中国人民代表大会制进入了一个发展完善的时期，人大在中国政治系统中

的地位和作用越来越重要。

    *“82现行宪法”加强了全国人大及其常委会的建设和立法监督过方面的权力，使人

大的立法和监督政府方面的重要性增强，经过80年代前半期的调整，逐步强化人大常委会

的权威和地位，把全国人大建成了大会和常委会“一院两层”的立法机构组织模式，新的

宪法增加了人大常委监督宪法实施权扩大了它的立法权重要人事任免权，扩大了它的财政

监督权等。（见现行立法第六十七条）。在组织上也加强了人大常委会的立法和监督的实

际能力，如从1979年以来逐渐建立了若干个专门委员会，为常委会工作，负责研究，审议

和拟定各自专门方面的议案，法案，质询案，审查有关执法机关执法情况；调查研究，反

映重大问题，提出改进建议，如：

    1979年：民族委员会

    1983年：外事委员会，教育科学文化卫生委员会，法律委员会，华侨委员会，财政经

济委员会

    1988年：内务司法委员会

    1993年：环境与资源保护委员会

    除全国人大之外，82宪法还有一个很大的变化，就是在县以上各级地方人大建立人大

常委会，以加强地方人大在立法，监督等方面的权力和地位。与此相适应，县级人大代表

的任期也延长到了五年。

    1982年全国人大修订通过《新宪法》，扩大了人大常委会的权力，以前只能制定法令

，不能制定法律，在人大休会期间经授权修改和补充不适用的法律，82宪法则规定人大常

委会有权“制定法律和法令”，同时扩大了省级人大及常委会的立法权，县级以上地方人

大设立常委会，政策选举制度，实行县人大代表直选和差额选举；明确规定城市和农村按

居住地区分别设立居委会和村委会，为自治组织；企事业单位普遍建立职工代表大会制。

    在中国的政治系统中，由于制度化的程度相对较低，许多以法律形式确定下来的职权

和权力，在实际运行中未必能实现。然而，从1979年以后，中国人大制度确实在逐步走向

完善，人大的各种职权和权力也在逐渐加强。下面我就可以从几个方面来讨论这些问题。

    二、人民代表大会在中国政府与政治中的作用：

    人大的四项重要权力：

制定颁布国家法律、讨论决定国家重大事项、国家重要人事任命、监督政府

① 制定法律和影响政策制定

除宪法增加了人大权力条款之外，人大实际权力的增加是与它所处的政治环境的变化、改

变有密切的关系的。在立法的方面，过去人大显得不太重要是由于人大本身缺乏对立法的

动力和外部支持。同时也缺乏足够的能力。

原因：

     其一，党政主导立法的惯例有所改变

    在过去，重要的法律、法规的议案是通过中共中央委员会所提出来，许多重大立法首

先在党的最高机关进行研究讨论。基本成立之后再拿到人大去表决，一些较为具体的法律

与法规则更多是由国务院和相关部委研究、规划，最后再交人大审议批准。由于在当时整

个意识形态和政治权力结构中，人大立法地位不被重视，所以人大自身立法权的自我意识

不高。

    十一届三中全会之后，党在意识形态上和思想认识上有较大转变，在总结十年文革的

经验教训中明确提出民主建设和法治建设，党的会议和中央委员会也明确提出要加强人大

的立法工作和人大作为国家最高权力机关的权力。这种认识还反映在人大高层领导人的人

事安排上，将有实权和在党内有相当影响力的人安排当人大委员长。

*（中共的一个基本原则，权力是不能分割的，是统一的，立法与行政应是合一的，但在

这两者间，行政（做实际工作）部门应为主导。）

    其二，人大本身自我意识大大增强

    与上述相适应，在制定法律和审议由政府提出的法案和行政法规方面也不愿仅仅做橡

皮图章。为增强自身的能力，人大常委会建立了许多有针对性的专门委员会，提高自身的

情报收集、处理，另案规划和研究以及专业提供方面的能力。人大代表自身的素质也在提

高。

② 监督职能

    1979年之前，人大对政府的监督几乎是没有，没有代表要求政府官员到大气上回答代

表们关切的执法问题，也很少有代表对政府报告等提出批评，现在情况发生很大变化，许

多代表或人士常委会委员开始使用宪法授予的权力，对国务院和国务院的某些部委提出质

询案。（第一次质询案：1980年渤海二号钻井平台穿事件。人大提出质询案）。

   在国务院重要官员的任命议程中人大也不再是一味地接受由中共中央提出的所有人选

，在任命案的投票中常常出现许多的反对票，虽然没有影响到最后的选举结果，但给当选

的官员造成一定的政治压力。在一些地方人大常有投票否决了由上级党组织提名的政府官

员的人选。有些地方（如湖南省）人大还动议罢免有经济问题的政府官员。（在党的处理

之前）。

③ 代表性

    全国人大代表总人数法定不得超过3000人。

    确定代表人数的因素：

   1）行政区域：县级人大代表直选，县以上代表是间接选举，代表与选民无直接责任关

系。

   2）城乡人口比率和代表比率不相等：1999年为例：城市里22万人选一名代表，乡村里

88万人选一名代表，相差4倍。

  3）少数民族：人口比率8.4%，代表率在13.5%-14%之间，法定是占全体代表人数的12%

。

  4）军队：正常时期为9%，远超过军队人口比率，具有特殊政治地位。

  5）归国华侨：79年修改选举法规定归国华侨代表50名，占1.2%左右。 

  6）港澳地区代表。20名。台湾籍代表13名。

历届人大代表比例:

         1954  1959  1964  1975  1978  1983  1988  1993  1998  

         一届      二届     三届     四届     五届     六届     七届     八届

总人数 1226 1226 3040 2885 3497 2978 2970 2978 九届

2979

工农 5.1% 11.1 12.6 51.6 47.3 16.6 23 20.6 18.9

知识分子 12 15 23.5 23.4 21.8 21.1

干部 11.2 13.4 21.4 24.7 28.3 33.2

解放军 4.9% 4.9 3.9 16.8 14.4 9 9 9 9

归国华侨 2.5% 2.5 1 1 1 1.3 1.6. 1.2 1.25

中共党员 55.5% 57.8 54.8 76.3 72.8 62.5 66.8 68.4 71.5

民主党派

无党派 25.5% 42.2 45.1 8.3 14.2 18.2 18.2 19.2 15.4

非党群众 15.4 13. 19.3 15 12.5 13.1

妇女 12% 12.2 17.8 22.6 21.2 21.2 21.3 21.321 21.8

少数民族 14.4% 14.7 12.3 9.4 10.9 13.6 15 14.8 14.4

人大代表的代表性一直也是外界批评较多的地方。有几个方面的问题：

  其一，代表名额的比例安排，代表名额的分配一般是安各地人口数为依据的但是在城市

地区和农村地区有差别，一个农村代表所代表的农村人数一般是一个城市地区代表所代表

的人数的4倍，少数民族的代表比平均的比例要高许多。人民解放军的代表比例也比平均

代

表比例高，这反映出中国现行政治结构中政治影响力与代表性之间的特殊情况。

  其二，是代表资格，以前人民代表往往是一个名誉，又多由各地党政领导安上面给的名

额的指标来指定，80年代后，县级人大代表是通过直接选举产生，县以上的代表选举都要

通过差额选举产生。

  其三，代表们的投票行为的变化。过去是上面安排的人选和提出的议案都是一致通过。

现在代表们有了自己的选择。（方法上、电子投票、不记名选举制度改革）许多投票有明

显的地方利益和部门利益的因素，也有代表们对当选人好恶感的因素，还有不同社会阶层

的利益考虑方面的因素，等。

例子：1988年全国人大选举对部分国家领导人的反对票数：

杨尚昆 国家主席， 反对票124张，弃权票34张

王震 国家副主席， 反对票212张，弃权票77张。

李铁映 国务委员， 反对票229张，弃权票10张

李贵鲜 国务委员， 反对票404张，弃权票29张。

近20年人大制度发展的主要原因：

① 文革的教训，开始把建设高度民主和完备的法制作为国家的目标和根本任务。

② 把人大制度建设作为民主法制建设的主要内容。

③ 提出改善党的领导、实行党政分开（十三大），强调党必须在宪法和法律的范围内活

动。

4）完善人大组织体制选举制度

① 提高直接选举的程度：

方案建议：其一，有一级人大代表直接选举，其二，有一次公民居住集中，文化素质高的

大中城市进行人大代表的直接选举。

② 减少代表名额：

现全国人大代表近3000人，世界之最，省一级也有400－1000人之多，设区市、自治区也

在200－800人之间，县级在100－500人之间，代表人数多不利于开会、议事、以及讨论和

决定问题，影响人大职权的行使。（国外的例子：美国众议院435人，法国577人，日本众

议院512人，印度下院544人，英国下院650人）。

方案建议：全国不超过1500人，省级500人，直辖市，自治区300人，县级不超过200人，

乡镇为50人，将名额法定化。

代表人数太多的根本原因是政府官员可以成为代表，并占有很大一部分名额，官员往往成

为地方代表团的领导，混淆了监督与被监督的关系。

③ 实行竞选：

实践中候选人宣传不充分，选民有很大盲目性。

④ 代表资格认定的条件，素质条件不能光考虑安排性、荣誉性职务，应该考虑的条件应

为其一，代表性，代表责任感，应具有行使国家权力的知识和能力。

三、从政权支持型体制向代议型体制的转型

人民代表大会作为中国政治制度的基本形式，到现在已经运行了50周年了。在这半个世纪

的发展历程中，人民代表大会经历了不同的发展阶段，颁布了4部宪法。这半个世纪的历

程也可以分为两个阶段，即从建立和运作走向无所作为的前28年和重建并逐渐完善的后2

2年。

人民代表大会制度从建立以来一直是以一种政体支持型体制设计划运行的，其主要功能是

支持执政党的政权，增强执政党统治的合法性。与执政党的关系是在党的领导下行使立法

和监督权力，人大自身权力的保障和加强完全依靠党与人大之间的关系变化而定。

20多年来政治改革，人大地位和在国家政治结构中的重要性逐渐增强，随着人大自身自主

意识的提升，组织体制的改革完善，选举制度的改革和民主化程度的提高，以及中共对人

大工作和行使权利的范围的扩大，使人大制度开始从过去政权支持型体制向准代议制体制

转型。

相应的改革：

    1、人大代表的专职化和工作程序明晰规定

    我国目前人大代表的绝大多数是兼职的，这就意味着担任人大代表只不过是个“副业

”，而主业还是自己平日的工作。近年来，官员、企业家代表大量出现。有数据显示，我

国近3000名全国人大代表，70％左右是来自行政和企事业单位的领导。而人大代表兼职的

种种弊病日益明显，促使专职化成为人大制度改革的重要取向。党的十六大提出优化人大

常委会组成人员的结构后，十届全国人大换届选举时已有一批年轻的专业人士（19名年轻

官员和学者）被选进全国人大常委会，开始专职化。并在各地迅速形成示范效应。地处沿

海的广东省人大常委会共有委员64名，其中42位是专职，22位是兼职。

从2005年开始，专职化成为我国人大制度改革重要取向。2005年全国人大通过关于加强人

大常务委员会工作的5个法规，第一次系统而具体的规范了人大常委会的工作程序，其改

革方向是人大的专职化。

    2、人大代表职责的强化和规范

    首先从地方人大开始，这几年一些省级人大制定相应规定和工作程序强化代表的工作

职责和规范代表的会外职权。以解决两类问题：一类是“零议案代表”、“哑巴代表”、

“挂名代表”；另一类是代表会外以个人方式开展的活动和使用职权，有的以权谋私，有

的行为过激。

    背景情况：近几年一些地方人大代表设立代表工作站、开通热线电话、媒体广告征集

议案，采取种种创新手段履行职责，引起舆论热切关注。但另一方面，不少代表忙于日常

工作，将代表职责丢到九霄云外，“零议案代表”、“哑巴代表”、“挂名代表”等被人

们用讽刺的口吻挂在嘴边。

    2005年中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加

强全国人大常委会制度建设的若干意见》，全国人大常委会办公厅同时出台五个相关工作

文件，对代表在闭会期间的活动、议案处理、信访工作、充分发挥专门委员会作用等都作

出了具体规定。《意见》是原则性的，五个配套文件则是细化的具体措施，操作性强。这

次规范实际上不鼓励人大代表以个人方式开展活动，不鼓励“非组织活动”，而强调“集

体活动”为主。明确人大接待信访的程序和制度，可以让人大分担集中于政府的信访压力

。

    有关报道：http://www.sina.com.cn 2005年06月23日12:44 南方周末记者 李梁。 

文件强调代表活动的组织性和集体性：“代表在闭会期间的活动由全国人大常委会组织；

代表活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；每年年末进行一次集中视察，年

中进行一次专题调研。”

常委会对代表调研的时间和主题集中有计划地安排，对于热点问题和难点问题组织代表调

研，有利于提高调研效率，保证质量。

针对近年来一些代表个人成立代表工作站、建立代表网站、开通热线电话以及个人出资登

广告选集议案等情况，文件规定：代表可以通过代表小组召开座谈会、代表公布电子信箱

和人大网站等方式，听取人民群众的意见。

文件规定，中央将逐步增加代表在闭会期间的活动经费，并将此列入中央预算。代表依法

参加活动，其所在单位、部门必须依法给予时间、工资、奖金和其他福利待遇等各种保障

。

    代表可以当面向全国人大常委会反映或由全国人大常委会办事机构转有关部门处理并

答复，还规定了如何督办，从程序上予以明确。

规范的两种效果

    大量官员出任人大代表的一个结果是，他们平常“日理万机”，根本腾不出时间来履

行代表职务，出席“两会”亦不过“客串演出”。而一些企业家代表由于自身利益的诱导

，很容易利用代表身份谋取私利。

    至于一些企业家代表利用自己的政治身份捞取好处，或以代表的身份去做生意，甚至

在自己打官司的时候，利用人大代表身份影响法院判决等现象，更是屡见不鲜。

这一规范出台后，从制度上划清了人大代表履行职务的界限，明确了哪些是他们该做的，

哪些是他们不能做的。

    规范出台的一个目的，是将“非组织活动”纳入组织轨道。一些代表成立个人工作室

履行职务、接待上访者，社会影响越来越大，但终究是“非组织活动”，对于政府而言，

这不利于统一管理。

    上访问题突出，政府压力越来越大。这次文件实际上是对人大接待信访的功能程序化

和制度化了，可以让人大帮忙分担政府的压力。

张鸣认为，规范会有两个效果，一是让不履行职务的代表有动起来的压力；同时，也把以

个人方式履行职务十分积极的代表，纳入了集体活动的轨道。

人大制度改革的方向

    此次中共中央以转发的形式，将人大改革的意见公之于众，使关注人大制度改革的人

士，对此颇为注意。从这次规范代表日常活动的改革来看，其主导者是中共全国人大常委

会党组，这彰显了党对人大改革的领导地位。

   “在各省市自治区，党的一把手兼任当地的人大常委会主任，已经基本到位，”中央

党校一位专家认为，“此举大大加强了党对人大的直接领导。”

相比前些年，人大制度的改革现在处于平静状态，这位专家认为，人大制度走过了半个世

纪的历程。改革开放20多年来，随着市场经济体制的全面确立，中国特色的人民代表大会

制度一直处于不断改革之中。

   上世纪80年代初开始实行代表评议和官员述职评议，对政府官员的权力形成直接的制

约，开始发出自己的独立声音。

    近年来，以市民听证、代表述职和选举法修改等一系列变化为标志，人大制度正逐渐

从程序上走向透明化，从职责上日趋专业化，开始向民主政治的方向迈进。

今年全国“两会”前后，广东、安徽省几位人大常委和代表因“法律知识有限”和为了“

集中精力做好本职工作”先后辞职，消息再次引燃了人大制度改革的话题。

但他也认为，“代表以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”的效果如何还有待观

察。“我去年就参加过三次视察，感觉形式主义东西太多。一个团队坐车下去，吃住、路

线全安排好了，警车开道、走马观花地看看，并且全是正面的东西，结果是走过场。”

    他建议，应该鼓励人大代表以个人身份进行隐蔽性的调研，“比如，可以直接去农民

中间调查土地使用情况。只要不是为个人私利，代表个人开展活动既不占用经费，又能了

解到真实可靠的情况，应该鼓励。”

叶青自己也经常利用下去开会之类的工作机会，在工作之余私下里到农户家中走一走，“

这样的调查情况往往更真实 ”。

    现实生活中，一些代表个人履行职务可能出现一些“过激”行为，例如过分强调自己

的身份，直接插手一些事情的解决。“但这并不否定这种方式的科学性”。叶青说，“个

人和集体的活动都应该鼓励，有时候个人反而更容易发现问题。”

不过，人大制度激活走出第一步后，接下来仍要面临许多亟待解决的问题：例如代表的素

质问题，履职能力，如何解决官员和企业家在代表中的比例，如何界定清楚人大与政府的

具体权力划分。

2、财政权

事例：人大拟改革会议议程 财政预算将由代表书面审阅 

——————————————————————————————————

http://www.sina.com.cn 2005年02月23日04:02 新京报 

 本报讯（记者廖卫华 郭晓军）昨日，全国人大常委会内务司法委员会委员、中国人民大

学劳动关系学院副院长郑功成教授证实，即将召开的十届全国人大三次会议将把“国民经

济和社会发展计划”和“财政预算”两个报告印发给人大代表审阅，取消以往由国家发改

委主任和财政部长口头向大会报告的做法。

昨日，《第一财经日报》报道，全国人大常委会的一位官员透露了上述人大议程改革内容

。郑功成表示，在去年年底的人大常委会第十三次会议上，相关改革内容就已确定。

郑功成介绍，这一改革有两个背景。一是“国民经济和社会发展计划”和“财政预算”两

个报告的内容，与《政府工作报告》大量重复；二是两个报告都有书面材料，代表听取发

改委主任和财政部长读报告没有太多益处。

全国人大内司委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授对此评论说，这是人大提高自

身效率的一项改革。把更多的时间留给代表审阅报告，可以使其更好地发现问题并建言献

策。

此外，中国社科院法学所副所长李林研究员日前在接受媒体采访时建议，全国人大会议应

由每年一次改为两次，会期增至40天，同时，将3000名左右的全国人大代表减半，而全国

人大常委会的组成人员由现在的约160名增至300-400名左右。李林解释，若会期过短，立

法者没有足够的时间进行必要的调查研究，往往会导致草率立法。

对于李林的建议，应松年表示，这些内容都是涉及全国人大制度的重大改革，需要进行专

题研讨和论证。

3、监督权

4、人事权

第五章  中央政府(国务院)工作程序与机构设置

按照宪法的规定，全国人大会议是国家的最高权力机关，全国人大拥有国家的最高立法权

，最高任免权，最高决定权和最高监督权。宪法同时规定国家的其他一切权力都只能是从

全国人大的最高权力派生出来。中国虽然被定义为“议行合一”的政治体系，但人大并不

直接管理国家行政事务。而是通过授权的方式将管理国家行政事务权力委托给中央政府—

—国务院。

一、中央政府的权力结构设置

1、国家主席：

1949—1954  第一届中国政协会议选出毛泽东为中央政府主席

1954—1969  第一届全国人大，刘少奇为国家主席，文革中被关押迫害致死。

1975年宪法和1978年宪法。都没有设立主席的职位。

1982年宪法。重新设立国家主席的职位。

基本职权：国内：颁布法律、宣布任免、发布命令、荣典权、对外：接受外国使节、派

遣召回驻外大使等。

工作机构：8届人大主席没有任何工作机构。江泽民认国家主席后，设立了国家主席特别

助理、国家主席办公室等机构。

*国家主席有哪些权力，是实权还是虚位？

    按照宪法：国家主席并没有独立的权力，他的权力有：公布法律，任免总理副总理，

国务委员，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长，授予国家荣誉称号。发布特赦令

，发布戒严令、宣布战争状态等。但这些职权却是根据全国人大和全国人大常委员的决定

来宣布。

    在外交上的国家元首地位也是在全国人大常务委员会的决定后行实的。所以有学者认

为，国家主席在政府权力结构和政治中的地位，主要是以一种代表性、象征性和形式性的

职位出现的。 

二、国务院的职权和领导体制

1、国务院的职权

国务院是最高国家行政机关，承担全国性国家事务管理工作。按照宪法，国务院有五个方

面的职权：

① 行政执法，宪法和人大，从常委的职权1）统一领导各部委工作或全国性的工作；2）

统一领导地方各级行政机关的工作。

② 行政立法：具体为：1）制定行政法规；2）委任立法，人大授权立法；3）向人大提出

法案。前三部宪法没有赋予国务院行政立法权，82宪法扩大了国务院的立法权（见《20年

来中国政治体制改革和民主法制建设》，75页。）

③ 经济管理：制定执行国民经济和社会发展计划和国家预算；制定国土开发。技术开发

的方针、方案：协调经济关系；组织国家重点建设项目；制定经济法规、国家金融、税收

保险政策等。

④ 社会事务管理：国防、科、教、文、卫事业；民政、公安、司法行政、监察工作；民

族事务民族地方自治，海外华侨合法权益，等。

⑤ 外交事务，代表中国政府管理对外事务，外交谈制，缔结条约。

国务院在中国政府权力结构中处于非常重要的地位，在实际的权力运作中，国务院与人大

相比具有更为实质性的权力，其重要性也要更大。党对国务院的工作也给予更大的关注，

多年来，总理、副总理的人选多是党内主要的主导人承担。

2、国务院领导体制：

（1）总理负责制：

建国初期通过的“共同纲领”具有临时宪法的地位，按照“共同纲领”在中央人民政府中

设立政务院，行使国家最高行政权力。当时政务院的领导体制是一种“委员会制”。政务

院的工作由总理主持。副总理和秘书长协助总理执行职务。政务院政务。会议每周举行一

次、由总理召集，总理根据1/3以上政务委员的请求可以提前或近期召开政务会。会议需

要过半数的政务委员出席才能召开，决议需过半数同意。政务院的决议，命令由总理签署

或有相关委部等首长副署。

1954宪法受苏联影响，基本上是采取委员会制与首长负责制相结合的制度。“总理领导国

务院工作，主持国务院工作”，但是“国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议

或常务会议通过”。

1982年现行宪法确定的国务院领导体制发生了较大的变化，最主要的变化是由“委员会制

”改为总理负责制。

（提示：82宪法设置的总理负责制与邓小平对领导机构中长期缺乏个人负责制的弊端的批

评有关。《邓选》第288页。）

总理负责制由总理领导国务院全体工作人员，负责召集和主持国务院常务会议和国务院全

体会议，对谈论的问题由总理在集思广益的基础上做出总结性决定，并由总理对全国人大

负责。

（2）国务院会议制度

国务院全体会议：按照《国务院组织法》，由国务院领导机构的所有成员构成。主要内容

是国务院总理、副总理、国务委员、和各部门首长（各部部长、各委主任、人银行长、审

计长、秘书长）。对前一段时间工作进行汇报，并对下一阶段的工作做出部署。一般不做

具体的重大决策。人员较多，会期较短。

实际运作中多是国务院领导布置一个时期国家重要行政工作，研讨重大形势和政策问题。

国务院常务会议：由国务院总理、副总理、国务委员、秘书长组成。是国务院对重大问题

进行决策的一种会议形式。实际运作中多是讨论一些比较具体的问题，讨论和通过国务院

制定的行政法规，审议由有关部委起草、以国务院名义提交全国人大、人大常委审议的法

规议案，处理各种重大的经常性决策问题，处理突发事件等。

国务院办公会议：是国务院处理日常事务的一种决策会议制度。现行宪法和《国务院组织

法》对这种会议的法定参加成员和它的只能没有作出明确规定。它可以由国务院总理根据

工作需要随时召集，是一种灵活而有效率的决策会议形式。

例：2004.1.17  温总理主持国务院办公会、讨论并原则通过了由铁道部、发改委（国务

院发展与改革委员会）提交的《中长期铁路网规划》，该规划提出将在中国建立“四纵四

横”的高速铁路网，京沪高铁位居“四组”之首。

三、国务院工作部门和机构沿革

1、建国后工作部门设置的几次大调整。

建国初期政权建制很大程度上借鉴苏联模式。政务院设35个行政机构，其中四个委员会：

政治法律委员会，财政经济委员会，文化教育委员会和人民监察委员会，30个部级机关和

1个秘书厅，其中前三个委员会分别指导各有关部级机关的工作，向下属机关颁发决议和

命令，审查执行情况，人民监察委员会则负责国家行政机关和公务员履行职责的情况。当

时政务院工作人员共1万多人，经济管理部门17个。

1952年，恢复国民经济的任务提前完成，有计划的大规模经济建设将开始，政务院的机构

开始增加；1953年有42个。经济部门21个。1953年执行第一个五年计划，当时地方缺乏组

织管理能力，所以加强中央统一领导，增加有关的部门。

1954年改为国务院，撤销了四个委员会，增设了8个办公室协助总理掌管政法、文教、重

工业、轻工业、财贸交通农村水方面的工作。国家计划委员会（原与政务院平行）从属国

务院，增设了20个国务院直属机构，国务院机构共64个增57％，其中经济管理部门35个，

增66％。随着第一个五年计划的实施。中央的集权的程度也增强。56年底国务院工作部门

增加到了81个，其中经济部门50个。

1956年毛泽东《论十大关系》，批评苏联高度集权的模式，主张向地方放权。58年大跃进

，中央下放权力，国务院进行精简合并。到1959年简政改革减到60个机构。精简的多是经

济管理部门。

1961年在大跃进政策失败之后，中央开始实施陈云提出的“调整、巩固、充实、提高”的

国民经济调整方针，原来撤销的机构得到恢复，并又增设了新的工作部门，到1965年已达

到79个部门，其中经济部门增加最多，共53个。

文革中，国务院许多重要工作部门实行军管，有的直接划归军队统属。1970年，对国务院

部门进行了大裁并，从79个减到32个，其中有10个由军队系统管辖。

1976年“文革”结束，党和国家组织也开始得到整顿。国务院机构开始逐步增加。1978年

底党的基本路线转向经济建设后，机构增加很快。到1981年底已有100个部门，增加的基

本上都是经济管理部门。1982年9月党的十二大作出决定进行机构改革，从此，到1998年

为止国务院机构改革共进行了四次1982年、1988年、1993年和1998年。机构设置的数目同

以往一样也经历了几个膨胀—精简的循环。但在指导思想上已有了很大的不同。

几个特点：

① 1988年以前，国务院工作部门的设置主要是以苏联式的中央集权的计划经济模式为主

，政府机构的整体配置集中体现了政府对经济社会进行管理的体制。这种体制是中央集权

的指令性直接管理体制。

② 期间国务院工作部门的几次大的调整变动主要都是经济管理部门的变动，其变动的主

要形式是机构膨胀—精简—再膨胀—再精简的循环。

③ 影响工作部门调整和变动的因素主要是中央领导人认识上的变化。这种认识上的变化

主要是在“加强中央政府统一指挥管理经济和社会事务的职能”与“实行精兵简政、克服

官僚主义”之间的不同时期的不同选择，当然，不可否认，中央领导人的认识和选择与当

时所面临的实际问题相关。

④ 1988年以来中央领导层的认识，有重大改变，在机构设置上的指导思想从过去的“收

权、放权”和“精简机构”，开始转向转变政府职能为主的改革思路，1998年并将改革的

目标确定为：“建立一个符合现代化管理要求，适应社会主义市场经济体制的，具有中国

特色的，功能齐全，结构合理，运转协调，灵活多效的行政管理体系，

四个方面的内容：①加强宏观经济调控部门。②调整减少专业经济部门。③适当调整社会

服务部门。④加强执法监督部门，发展中介组织组建非政府机构。

2、国务院现行工作部门的职能结构

1、宏观调控部门：国家发展计划委员会，经济贸易委员会，财政部，中国人民银行，国

家经济体制改革委员会。（改为国务院高层议事机构）

2、专业经济管理部门：信息产业部、国防科学技术工业委员会、铁道、交通、建设、农

业、水利，对外贸易经济合作部，等。

3、国家政务部门：外交、国防、文化、卫生、计划生育、民族事务、司法、公安、民政

、监察、审计置等。

如按工作部门设置的层次和工作性质来看：

① 部门机构：由各部委组成，是国务院的基本职能机构。

可分为：国防、外事、政法、国民经济、财政金融和教科文卫、六类职能部门，体现国务

院的工作重心所在。

② 直属机构：在国务院直接领导下负责某一专业业务。其负责人不是国务院组成人员，

地位低于职能部门，统计税务总局，体育总局，民航局，环保局，旅游局，工商局等。还

有直属实业单位：新华社，中科院，社科院，发展研究中心。

③ 办公机构：协助国务院总理进行工作的办事机构。

外事办公室、侨务办公室、法制办、经济体制改革办、研究室

④ 临时机构：处理某项专门事务的非常设机构，一般称为：“领导小组”“办公室”等

。

四、国务院行政执法的活动形式：

    国务院作为最高行政执法的国家权力机关，它的执法活动一般可分为七个方面：

（一）指导：最重要的执法活动，指通过国务院通过制定的行政法规等政府文件，对社会

生活的各个方面进行指导。

http://www.gov.cn/zwgk/2006-02/23/content_208882.htm

1949—89  国务院共制定和批准了约3000件行政法规。

1988—1992  国务院制定行政法规192项，收到各部门和地方报道的备案规章9300件，五

年中，国务院常务会议2/3的时间用来讨论法律草案和行政法规草案。国务院每年年初编

制本年度的立法工作计划，各不闷之前报送行政法规司立项申请。

1987年4月21日发布《行政法规制定程序暂行规定》。

主要程序：规划、起草、征求意见、审查和通过、有关文件清理。

（二）服务  政府提供服务满足各种社会需要。通过提供信息，技术、资金物质来建立一

些服务和相关设施，最常有的是：公共交通、邮电、通讯、金融、保险、供水供电、教育

、科学文化、国防、公民的保护等。

（三）提取：向社会提取资金儿劳力以满足政府活动的需要。

方法：组织公民依法纳税，公民服兵役等，具体有五个方面：

①要求公民依法纳税②有条件地以契约方式提取，国债（81年恢复）③直接间接管理国家

经济生活（国企利润、剪刀差）④从国外提取（国外贷款）⑤不合理提取（地方政府）

（四）分配：对国民收入的再分配和对各种资源、机会的分配，通过国预算，国家财政支

出方法，包括：经济建设费、社会事业费、行政管理费、国防费、债务支出等。

（五）协调：负责协调中央地方，各部门之间的关系，还有地方与地方的关系，军队地方

关系。

（六）管制：政府暴力和强制的行为，合法地对社会个人和团体的行为进行控制和改革。

（七）象征：通过政府的表彰活动引导公民和单位的思想与行为。使其配合总体的政府决

策。

五、政府体制改革

1、精简机构： 政府机构的自我膨胀造成机构林立，人浮于事。所以政府需要周期性的机

构精简。主要是减少“条条”数量，缩小“条条”的权限。机构精简、人员分流。

2、职能转变：上个世纪80年代开始的经济体制改革，在计划经济体制中建立起来的政府

建构成为市场化经济发育和发展的阻力。80年代中开始转变政府职能。主要是政府从具体

经济生产的管理退出来，同时加强政府对宏观经济的调控能力。

3、公共服务型政府：90年代后期，中国社会结构已经产生了巨大变化。主要有：社会利

益阶层的多元化和分化；计划经济体制下的单位社会福利制度基本瓦解。政府公共物品供

给不足。政治社会发展要求政府从过去的管制型体制向公共服务型体制转变。

———————————————————————————————————————

专题资料：中国公务员规模的争论

中国公务员“超标”20倍？科学探讨公务员规模 

http://news.sina.com.cn/c/2006-02-21/09179158712.shtml

　1、零点研究咨询集团在哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导下最新完成的《中国居民评

价政府及政府公共服务报告》显示，近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。

据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务

员数量大大超出发达国家。…中国公务员“超标”近20倍。(据北京晚报报道)

2、南开大学周恩来政府管理学院课题组（朱光磊、张光、孙涛、张志红）认为：根据现

代政府理论，一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件

，当今各国也都非常重视控制政府公务员(或政府雇员)的规模。然而，判断一个国家公务

员规模是否偏大，既不能简单地做历史纵向比较，更不能轻易地以绝对数量来衡量。有必

要充分地、系统地运用社会科学的研究方法而不是人文的议论方式来探究公务员规模的问

题。为了正确推动中国政府机构改革工作，我们课题组从三年前即开始此项研究，并以论

文或内部研究报告的形式发表了部分研究结果。

2000年美国、法国、中国相关数据比较

国家 人均GDP/美元（按名义汇率计算） 人均GDP/美元（按购买力平价计算） 官民比例

（公务员规模/人口） 政府雇员或财政供养人员占人口比例

美国 34770 34770 3.25% 7.47%

法国 22432 26531 5.00% 8.28%

中国 852 3807 0.86% 3.91%

资料来源：根据美国官方网站、OECD（经合组织）网站、EIU Country Data、中国统计年

鉴计算

公务员提薪问题的争论：

专家建议以公务员加薪起步 全面提高人民收入2005-12-07 01:48:00

提高国民收入 为何非要给公务员率先加薪不可2006-02-06 14:17:59 

张维迎称干部在改革中利益受损最大遭质疑

http://www.sina.com.cn 2006年02月28日00:10 红网

　　在2月25日清华经济管理学院组织的研讨会上，北京大学光华管理学院副院长张维迎

发表了新的高见：改革的基本前提是尊重既得利益，改革必须补偿现有利益群体，否则改

革就进行不下去。尽管与会许多人反对，但张维迎坚持认为，改革使得相对利益受损最大

的应该是领导干部，其次是工人，接下来是农民。（2月27日《中国青年报》）　　

张维迎先生“语不惊人死不休”的治学态度是值得赞赏的。但对于他这些或新鲜出炉或回

锅另炖的高见，我觉得却还有值得商榷之处。　　

“尊重既得利益”被张维迎先生称作了“改革的基本前提”，这话不能说全无道理。合法

得来的既得利益当然应该尊重，可对于通过非法或不正当途径获得的既得利益，也要尊重

吗？公众对于后一种既得利益的获得，难道就不能表示反对，并表达对其进行遏制的诉求

吗？　　

而张维迎先生所坚持认为的“改革使得相对利益受损最大的应该是领导干部”，显然与民

意更是不太一致的。广州市穗港澳青少年研究所2002年对全市1000名各行各业的青年进行

了抽样调查，结果显示，在青年人眼中，在改革开放中获利最多的是商人、个体户，其次

是专业技术人员，第三是 公务员、事业单位职员，而受到好处最少的第一是农民，第二

是工人以及其他体力劳动者。在有关青年理想的调查中发现，公务员更是已成为青年人择

业的首选。人们认为公务员是改革开放受益较多的群体的理由是，“公务员不断加薪，收

入不断上升，而且职业稳定，工作环境较好”。领导干部的地位还要高于普通公务员，从

改革开放中只能获利更多而不是更少。作出这样的判断并不难，因为当前有关福利待遇的

各种制度安排，都还是官本位的。　　

当然，作为主流经济学家的张维迎先生一直是“特立独行”的，认为“学者要保持思想独

立，往往就要和民意对立”。那么，在他面前不提民意也罢。但即便如此，其说法就经得

起推敲吗？　　

如果以领导干部自身改革前后的利益作对比，且不必说事实是改革是让这一群体的利益得

到了整体性地增加，即便退一步，姑且承认领导干部的相对利益受损了，可这些受损的利

益都是些什么呢？我们建设服务型政府、有限政府，减少审批权，的确是让某些领导干部

手中权力的“含金量”有所下降，但干部手中的公权是不能与私利划等号的，如果是合格

的、清廉的干部，则这种改革对其根本不会有任何影响。　　

如果以“相对利益受损不如领导干部大”的工人、农民为参照物来对比，显而易见，领导

干部们的话语权并未因改革而缺失，而是非常强势，远非弱势的工人、农民所能望其项背

；领导干部们的福利在增进，除了不断加薪以及社会保障非常完善之外，某些领导干部还

能获得大量灰与黑的收入，自非根本没什么社会保障的农民可同日而语；领导干部下海有

保留岗位、薪资水平不变的待遇，更非工人下岗之可比；领导干部们搞公车改革要用财政

来赎买，而乘坐公车的待遇根本没工人、农民们什么事……凡此各种，实在看不出其相对

利益受损大在何处。　　

若非要咬定领导干部的相对利益受损最大，那么，这种相对利益也绝不是什么正当利益，

只能是通过滥用公权搞权力寻租获得的利益。这难道不是应该通过改革予以剥离的利益吗

？声称领导干部相对利益受损最大又有何意义？　　

改革必须补偿包括领导干部在内的现有利益群体，否则就进行不下去，这话我倒觉得是其

现实性，公车改革就是鲜明的例子。但问题却在于如何补偿，是由既得利益群体自己操纵

来补偿，还是在经过公众投票批准后再补偿。如果没有民主的程序，那么，无论进行怎样

的改革大约都是很难获得认同的。倘若不看到这一点，而去一味地鼓吹为既得利益群体进

行补偿，是有失理性的。　　

不顾公众的感受，而大放厥词，也难怪会与民意相对立。

——————————————————————————————————

第六章  地方政府权力结构和职能

一、地方政府权力结构的构成及其特点

  中国是单一制国家，有长期的中央集权的历史。1949年后的地方政府体制一直是中央政

府在地方的管理机构，在管理体制上实行“中央政府统一领导，地方政府分级管理”原则

，形成了由上而下的金字塔式的地方政府结构。地方政府的主要构成可以分为横向构成和

纵向构成两个层面。

1）纵向（金字塔）构成：省——地市——县——乡、镇

  省级政府 ：主要延用了历史上对省级行政区划的传统，但历史上也有过一些调整。解

放

初期，沿用战争年代的作法在中央与省级之间设立了六大行政区，大区有相对的独立性（

东北、华北、华东、中南、西南、西北），大区代表中央人民政府领导，监督所辖省市、

自治区政府，1955年高岗、饶漱石事件后，为反对地方主义撤消大行政区。中央直接领监

督省、市、自治区政府的工作。改革开放以来，为了经济发展的需要，划分出海南省，（

1988年）和重庆直辖市（1997年）

  省级政府拥有地方政权的全部权力，为单一的地方国家行政机关和地方人大及其常务委

员会的执行机关。

  地市级政府：省级政府的行政管理是按分级管理进行的，在省级政府下面设有地区行政

公署和市（大中型城市）政府，行政公署是省政府的派出机构，协助省管理一定数目的县

，主要是农业为主，不设人大和政协，有政权建制的多是自治州。

80年代地级管理层多为派出机构。90年级逐步变为一级政权建制。市（地区级）主要是管

理大中城市的市政，在一些大省，省政府无法有效地管理众多的县级政府，使得行政公署

实际上实体化，拥有许多的独自决定权，80年代行政区划改革，一些地方试行市（地级）

管县体制。

    地级管理层专指行政区划建制中的自治州、地级市和作为省（自治区）派出机构的地

区（盟）， 它是设置在省（自治区）和县行政建制之间的行政管理机构。与省和县的行

政建制不同，地级行政建制在其法律地位、行政职能和管理权限上长期处于变动的状态。

本文主要讨论改革开放以来地方行政改革中的级管理层建制的变化及其原因。

  1982年中央决定改革地区体制，推行市领导县体制。随后，地级管理层不断向实体化的

方向发展，“市领导县”体制逐渐取代地区领导县体制并成为地级管理层的主体。这一改

革的主要原因是发展经济的需要。与派出机构的地区行署相比较，地级市在审批项目、信

贷投资等方面的经济管理权限要大得多，有利于通过行政手段加快第二、第三产业的发展

。

  其次，为了提高行政效率。通过地市合并和撤地设市来解决地市矛盾、城乡矛盾，实现

城乡经济互补和统一管理，减少行政管理机构。但是，实行市领导县体制后，仍然存在着

市与县之间的种种矛盾，地方行政体制改革中有关地级管理层的体制改革一直存在不少的

论，其争论的焦点主要是要不要取消地级管理层建制。

    县级政府 ：行政区划上基本沿袭了历史上的传统区域划分（起源于秦朝）相对比较

稳定，管理的领域主要是农业，也有一些小规模的地方工业。后管辖权上有相当的独立性

。地区公署主要是代表省行使协调和督导的作用。

   乡镇级  县以下的基层行政区域，国家政权在农村在区的最低一级，也被称为基层政

权。

乡是农村地区的基层行政区。镇是农村地区中非农业人口区域的基层行政区，乡、镇由县

领导与县级政府关系密切。

2）横向并列构成：党委、人大、政协、政府、纪委（五大领导班子）

以省为例：

省委：省级政权结构中的核心，对全省各项工作实行政治领导，对人事任命，重大决策和

重大问题的处理拥有决定性的权力。

党委设常委员由9-15位委员组织、另设书记一人，副书记若干，工作部门与中央工作部门

对口（办公厅、组织部、宣传部、统战部研究室等）。主持党的工作，另外，为了实行对

政府职能部门的领导，党委还按照政府工作部门的性质类型，设立对政府的对“口”领导

的机制，如主管副书记或工作委员会，由这两个部分构成“集体领导、分工负责”的党委

领导体制。

省人大：四大权力：

1、地方立法权；根据地方社会经济发展需要制定地方性法律法规，报送全国人大备案。

2、地方重大事项的讨论、决定权；

3、地方国家机关工作官员（领导人）的选举、任命、罢免权；

4、行政监督权。

人大常委会设政法、财经，教科文卫专门委员会，在拟定审批议案，调查研究，专项监督

等方作起咨询、参谋的作用。近几年部分省的省委书记担任省人大委员会主任，加强了省

委对省人大的工作联系和领导。

省政协：职能与全国政协相同，在政治协商和民主监督的体制框架内，参与省委，省人大

和政府的工作。

省政府：职权分为三类：执行省人大、国务院的决议、指示；制定本省行政法规，政策措

施；行使本行政区域内各项事务的管理权，省长负责制，下设若干个（35-40个）工作部

门。

省纪委：实行（中央纪委和省党委）双重领导；和监察部合署办公。主要调查处理党的领

导干部和政府官员的违法乱纪行为，手段：“双指”、“双轨”。

省司法机关：人民法院和检察院

省高级人民法院院由省大人选举产生，副院长、庭长、副庭长和审判员由省人士常委任免

。省检察院检察长由省人大选举和罢免，但要经由最高人民检察院检察长报全国人大委员

会批准，副检察长等由省检察长提名省人大常委任免。

3）地方政治权力构成的特点：

我国是单一制的国家，地方政府的权力从属于中央，地方政治权力的构成受中央政治权力

构成的影响很大。但中国是个幅员辽阔的大国，各地方的文化、传统、自然地理都存在着

一定差别。因此，地方政府和政治又保持了一定的自主性。

① 法制统一与“二级立法”体制

在维护全国法制统一的基础上，地方拥有“二级立法”的权力，八二宪法规定省、市、自

治区可以制定和颁布地方性法规，但不能与国家宪法、法律政策、法规相抵触。

② 地方（主要是省级）政府官员任命上存在着中央委任制与地方人大选举制并存的特点

，地方人大的选举在多数情况下是对上级提名候选人的认可过程，但随着1984年干部管理

权限的改革。（从下管两级改为下管一级）以及“差额选举”制度的发展完善。地方、基

层和群众对地方主要干部的任用所产生的影响在明显增强。

③ 地方党政官员的双重角色，既是中央或上级在地方政治与政府管理事务的执行代理人

，又是所管辖地区的利益代表，既要维护中央和上级的权威，又要考虑和维护地方利益。

——————————————————————————————————

资料：

我国将启动行政区划改革 拟建省县两级政府体制 

http://www.sina.com.cn 2005年09月01日00:45 华夏时报 

在中国８大经济区划更明晰地布局之时，中国行政区划改革也再度热议。国务院发展研究

中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇日前透露：“十一五”期间，中国将按照统筹

城乡发展的要求，坚持大中城市和小城镇协调发展的方针，适时启动行政区划试点改革。

　　行政区划是一项重要的宪法制度，试点改革不仅涉及中国的法典基石，而且涉及中国

的国家治理结构，因此这项改革将是全局性的，影响将是深远的。成败与否将关乎中国未

来的发展走向。

“中央与地方”及“地方与地方”

　　行政区划是将国土按不同区域和层级进行划分，以便于治理的制度。对于疆域广大的

中国来说，行政区划具有悠久的历史，在大多数时期也颇为有效。但是，这个有效常常以

阻滞社会发展为代价。

　　现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的，改革开放以后也未有大的调整。

随着市场经济的建立和发展，带有旧体制特征的行政区划显示出越来越多的不足。说到底

，问题在于“中央与地方”及“地方与地方”的关系，没有得到很好的解答。从“中央与

地方”的角度看，中央怎样平衡集权和放权？如何保持高度一致的同时也保持地方的发展

活力？这些都值得研究。黄仁宇研究中国历史后得出结论：兴衰的关键就是中央能否对地

方实行有效的“数目字”管理。这个结论起码给我们以启示。

　　从“地方与地方”的角度看，区域经济的快速发展，没有解决中国经济、文化、社会

全面发展的问题，区域和区域之间的差距也没有有效缩校过去的“全国一盘棋”思路固然

不行，但也必须防止“全国几盘棋”局面的出现。

合乎法度的突破是明智之举

　　行政区划改革涉及很多方面和很多层次，但是，应从保护现行宪法制度而不是挑战的

思维出发设计改革，合乎法度的突破是明智之举。

　　据刘勇透露，目前的改革思路包括：适当调整行政区划，建立省县两级地方政府体制

，相应地取消城镇的行政级别，仅按人口规模划分大中小城市和小城镇，除首都、省会城

市及若干中心城市外，所有的城市原则上都归县政府行政管辖等。

　　中国实行４级政府架构，已比国际通行的３级惯例多了一层。但是，过去战争年代为

了方便辖区管理，当时临时增设了地区一级，延至现在则变成了地级市。这一层级使得我

国实际政府架构变成了５级，极大地影响了上级意志的准确快速传达。不仅如此，地级市

架构位居５级政府架构中第３层级，级别不低且机构庞大，需要高额成本维持，有些地级

市还被人讥为“财政漏斗”和“效率漏斗”，长此以往易变为发展阻碍。因此，从实际出

发，把裁撤地级市作为推进我国行政区划改革的先声，将使这一重要改革的失败几率大大

减少。

划小省份和升格直辖市宜慎重

　　一直以来都有分省或缩省的传闻。但与其说是行政区划改革的突破要点，倒不如说是

人们的兴趣点。从过去“地转市”的历程来看，不少地方变“市”后，不但没有减少冗员

机构，反而官越来越多，官称越来越大，无形中加大了行政管理成本。分省或缩省能否避

免类似情况出现？此外，升格直辖市的诱惑也易使一些城市跃跃欲试，而将工作思路转到

与行政区划改革初衷不相符的方面。还要考虑的是，改革能否避免陷入“一刀切”的旧有

惯性中去。四川和山西不同，华中与东北迥异。中国复杂的区域文化、资源、地理特征和

不同的经济社会发展水平，如何作为一个参量在改革中有所体现？

　　分省缩省和增设直辖市可能是必要之举，但只能是改革后期的举措。现有阶段条件并

不成熟。只有充分考虑了不同的政经文化等因素后，让资源配置更加合理、行政管理成本

不升反降，行政区域改革才能叫初步成功。因此，“十一五”可能开始的试点，任重而道

远。（徐立凡）

——————————————————————————————————

二、“条”“块”矩形管理体制与中央地方利益关系

中国是一个单一制的中央集权国家，由于国土辽阔，行政管理的事项繁多，在行政管理体

制上形成了从中央人民政府到基层乡镇政府的分级管理体制，以及从国务院各部、委、行

、署到市县各职能、业务局办的垂直业务管理的体制。这种各级政府分级管理和政府职能

部门的垂直管理形成了我国的“条”“块”矩形管理体制。

1）“块块”管理，指一级地方政府对所管辖区域所实行的综合管理。主要包括省（直辖

市、自治区）、市（地级市）、县（县级市）。

各级地方政府受双重领导，一是国务院的统一领导，二是同级人大的监督。由于中国土域

辽阔，经济文化发展不平衡，各级地方政府又负有本地区经济社会发展的重大责任，各级

政府都希望有更多的自主权和维护本地区的利益。因此与中央的各职能部门之间常常有些

利益冲突。如对中央领导人（主要是党的领导人）抱怨中央部委对地方权益进行条条分割

，使地方没有实权，办不成事，无积极性等。

2）“条条”管理：从中央政府的职能工作部门到地方各级政府职能工作部门的垂直业务

管理，如工商、教育、卫生、民政、农业、水利、国土资源财政、审计等部门，也被称为

“一竿子插到底”的管理体制。

地方政府各职能工作部门也受双重领导，一是本级政府的行政领导，二是本专业上级主管

部门的业务领导。“条条”作为中央的代表性机关，实际上掌握着涉及国计民生的各种重

要资源，机会的分配权，尤其是在计划经济体制下中央可以通过各部委对地方各级政府的

对几部门的业务领导，约束地方政府的地方保护主义行为。

中国条块管理矩形结果图：

全国人大常委会   国务院 各部、委、局、办

省人大常委会 省政府 各厅、局、委、办

市人大常委会 市政府 各局、委、办

县人大常委会 县政府 各局、委、办

乡镇人大主席团 乡镇政府 七所八站

三、县—乡体制与农村治理模式

作为一级政府，对本管辖区域拥有综合管理上的相对独立性，是人民政府对乡（镇）各项

具体工作实施领导，主要通过县级各政府部门及其设在各乡（镇）的办事机构来推动工作

。

设在乡（镇）的办事机构一般与县政府工作部门对口，可分为两大类：

①乡（镇）政府的工作部门（一职一人），如办公室，民政办公室，工业办公室，农业办

公室，教育组，计生办公室，人员由国家干部和合同制干部西部分组成。

②县、乡“双重领导”机构，俗称“七所八站”。

所指政府机构：工商、税务、公安、司法所、财政所，土地管理所，粮食管理所，邮电所

，农业银行营业所，信用社，统计科等。

站：指政府所属行政性事业机构：如广播站、农电站、农机站、农技站、林果站、水利、

种子、文化、兽医、农经。

“七所八站”的业务工作，人事调动，工资关系，机构设置实际上由县级主管部门掌握，

乡（镇）对其进行工作协调。

——————————————————————————————————

资料：村民委员会与乡村自治：

乡里的各项工作许多方面需要各行政村的协助，行政村不属一级政府，是一种村落小范围

的自治组织。自治内容局限于自我管理设村委会/选举产业。村一级政治和社会组织还有

党支部，团支部，民兵营，农工商联合公司等，党支部在行政村往往是主导村里的重大事

务。

村委会直选产生，一般3-7人，主要任务，制定和监督执行村规民约。协助党和政府贯彻

落实国家的法律政策，组织村办经济，维护本地治安，发展公共福利，人民协解，乡村文

化事业等。

近期有关报道: ..\资料\乡镇改革的有关报道.doc

——————————————————————————————————

四、城市基层管理体制

我国城市管理体制被称之为“两级政府，三级管理，一级自治”，指市、市辖区两级政府

，再加街道办事处（区政府派出机构）为三级管理，街道下有居民委员会自治组织。

街道办事处的具体工作包括，社会治安，市政管理，社区服务和计划生育四个方面，街道

管理的特点：

①行使权力有限：是派出机构，授权有限，重大事务的处理必须向上级汇报请示。

②行政事务繁杂，行政部门的各项工作最后都交给街道执行，经常性工作扩展到几十项，

如宣传教育、市容卫生、社会治安、计划生育，绿化美化、民政管理、民事调解，人员安

置，社区服务等，还有大量的临时性突出任务，如消防突击检查，流动人口清查娱乐场所

的突出清查。

——————————————————————————————————

资料：社区建设中的“两级政府、三级管理”体制改革

所谓“两级政府”，是指市政府和区政府，“三级管理”即市政府、区政府和街道三个

层级的管理。“两级政府、三级管理”是针对我国原有行政体制的弊端提出的城市行政管

理体制改革。

我国原有的城市管理体制形成于建国初期，由于各方面因素决定，我国政府是“全能主

义”型的。政府包揽一切，从宏观到微观、从政治到经济、文化以及社会生活的方方面面

，没有政府不管的，形成了大政府、小社会。在政府体系中，权力集中、条条管理，存在

着责权利不统一、条块分割等问题。尤其是区政府职能不完善，街道、居委会力量薄弱。

随着经济体制改革的深入和城市的发展，许多矛盾日益突出。这些问题表现在以下几个方

面：

其一，社会生活的各方面工作基本上是由上级政府各个部门来推动实施的，往往各唱各的

调，缺乏统一性。

其二，由于权力过分集中，区政府和街道、居委会的作用不能得到充分发挥。条条部门虽

然有权，但因力量有限管不到“底”。 处于最基层的街道、居委会则缺乏相应的职权而

管不了。

其三，由于权责利不统一，区、街干部既感到很多事情难干，又没有积极性，往往是遇 

到事情找上面，街道向区长叫苦，区长向市长叫苦。街道干部反映：“上面千条线，下面

一根针”，街道管的事大大小小100多项，许多事情只让承担责任却没有权。

其四，由于存在条条之间职能交叉，条块之间责权不清，经常出现争权争利、互推责任的

现象，严重影响行政效率和政府的威信。

其五，一方面是政府职能和机构不断膨胀，许多事情仍然管不好；而另一方面是把社会管

死了，社会存在的潜能和积极性不能得到发挥。

这种城市管理模式已经不能适应逐步走向现代化的城市发展的需要，迫切要求进行城市管

理体制的改革。实行“两级政府、三级管理”和社区建设都是为了克服原有行政体制的弊

端，建立现代城市的管理模式。

    “两级政府、三级管理”体制改革的内涵主要有两个方面：第一，划清市与区两级政

府的职能界限，理顺条块管理体制，使市政府的管理重点放在制定战略规划、政策法规、

监督检查和引导、调控等宏观层面上。城区政府的管理主要体现在直接管理上，将城市环

保、交通、市容、卫生、城管、文化、教育等具体管理职能和权限下放到区政府。坚持“

条块结合、以块为主”的原则，充分发挥区政府在城市管理中的作用。

第二，加强街道这一管理层级，使其在作为区委区政府派出机构性质不变的前提下，依据

法律、法规、规章和区政府授权，成为一级准政府。许多涉及到社区两个文明建设的管理

职能和权力，区政府要向街道放权。同时改革原有的居委会，使其成为现代意义的社区组

织。

    在“两级政府、三级管理”体制改革中，实行理顺关系，合理放权。加强街道、居委

会建设。城市管理体制的改革最终要落实到社区建设上来，只有落实到社区建设才能真正

实现政府职能的转变，实现小政府大社会，实现现代城市管理模式。

我国最基层的社区组织是社区、居委会。居委会与社区居民接触最直接、最密切、最经常

，是政府组织群众、教育群众、联系群众的桥梁。原有的街道、居委会在建国初期时曾在

保证党和政府的政策、政令的贯彻落实、动员居民参加抗美援朝、镇压反革命、爱国卫生

、禁烟毒、贯彻婚姻法、取缔反动道会门等社会政治活动方面；在提高居民政治觉悟、组

织居民学习文化、举办和协助政府做好居民福利、调解居民纠纷、协助进行治安保卫工作

、向政府反映人民群众的意见等方面起到了极其重要的作用。改革开放以后，随着党和国

家工作重心的转移，经济体制改革的深入和城市的发展，街道、居委会工作增添了许多新

的内容，任务复杂、广泛。但是街道是区政府的派出机关，居委会是群众组织，不但存在

着职责、任务与权力、手段、法规依据之间的矛盾，还存在着编制少(街道干部都是身兼

数职)、素质低( 文化素质普遍低，年龄偏大，尤其是居委会干部待遇太低，没人爱干，

大多是50岁以上的老太太)，不适应现代城市社区管理的需要，在完成诸多政府职能和社

会职能中明显的表现出力不从心，往往只是主要按上级指令落实行政管理事务。客观上，

街道、居委会工作得不到社会各界及社区居民的重视和支持，工作难度较大。街道在社区

内不象专业条条那样有法规依据，只有协调监督的地位，社区内的一些较大事业单位不把

街道放在眼里。由于街道、居委会功能不到位，居民的社区意识不强，缺乏认同感和归宿

感。居民对街道、居委会的认识 、重视和支持都是淡化的趋势。街道、居委会的这种地

位和现状与现代社会社区组织的功能相差甚远。

    现代社会社区组织的功能是多方面的。从联合国倡导的社区发展的核心含义来看，社

区是非政府组织，其功能应该是：在一个地域里，组织和教育社区组织和教育社区民众，

从社区的共同意识、共同利益和需要出发，有计划地引导社区居民与组织共同参与，以自

身的努力与政府联合一致，合理地利用社区的资源和外来援助，改善社区的经济、社会与

文化状况。建立这样现代意义的社区，必须要求政府简政放权，并制定法律、法规、对街

道、居委会进行功能的重新定位和机构创新。

“两级政府、三级管理”体制改革的实质和目的就是要通过转变政府职能，下放权力，理

顺条块关系，加强基层基础建设，使城市管理的重心下移，以利于发展社区、推进社区建

设，最终实现以社区为重心的城市现代化管理。因此，无论是从理论上来讲，还是从实践

上来看，都应该说：社区建设必须以“两级政府、三级管理”城市管理体制改革为先导。