法工委说明国安法草案 设驻港国安公署 必要时可办案 - 香港文化会(HKCA)版 - 北大未名BBS
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法工委说明国安法草案 设驻港国安公署 必要时可办案

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Hotarubi [在线]

是扇底闪躲|或雨水摧折

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http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/20/c_1126139511.htm

新华社北京6月20日电 受委员长会议委托,全国人大常委会法制工作委员会负责人6月18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(草案)》的说明,摘要如下。


法律草案的主要内容

  香港特别行政区维护国家安全法草案有6章,分别为总则,香港特别行政区维护国家安全的职责和机构,罪行和处罚,案件管辖、法律适用和程序,中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构,附则;共66条。这是一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律,草案主要包括以下几个方面的内容:

  (一)明确规定中央人民政府对有关国家安全事务的根本责任和香港特别行政区维护国家安全的宪制责任。(1)中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任,应当履行维护国家安全的职责。香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。(2)维护国家主权、统一和领土完整是包括香港同胞在内的全中国人民的共同义务。在香港特别行政区的任何机构、组织和个人都应当遵守本法和香港特别行政区有关维护国家安全的其他法律,不得从事危害国家安全的活动。香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。(3)香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法,完善相关法律。(4)香港特别行政区执法、司法机关应当切实执行本法和香港特别行政区现行法律有关防范、制止和惩治危害国家安全行为的规定,有效维护国家安全。(5)香港特别行政区应当加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体等涉及国家安全的事宜,香港特别行政区政府应当采取必要措施,加强监督和管理。

  (二)明确规定香港特别行政区维护国家安全应当遵循的重要法治原则。(1)香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权,依法保护香港特别行政区居民根据香港特别行政区基本法和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由,结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。(2)防范、制止和惩治危害国家安全犯罪,应当坚持法治原则。法律规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。任何人未经司法机关判罪之前均假定无罪。保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。任何人已经司法程序被最终确定有罪或者宣告无罪的,不得就同一行为再予审判或者惩罚。

  (三)明确规定香港特别行政区建立健全维护国家安全的相关机构及其职责。(1)香港特别行政区设立维护国家安全委员会,负责香港特别行政区维护国家安全事务,承担维护国家安全的主要责任,并接受中央人民政府的监督和问责。(2)香港特别行政区维护国家安全委员会由行政长官担任主席,成员包括政务司司长、财政司司长、律政司司长、保安局局长、警务处处长、警务处维护国家安全部门负责人、入境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任。香港特别行政区维护国家安全委员会下设秘书处,由秘书长领导。秘书长由行政长官提名,报中央人民政府任命。(3)香港特别行政区维护国家安全委员会的职责为:分析研判香港特别行政区维护国家安全形势,规划有关工作,制定香港特别行政区维护国家安全政策;推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设;协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动。(4)香港特别行政区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问,由中央人民政府指派,就香港特别行政区维护国家安全委员会履行职责相关事务提供咨询意见。(5)香港特别行政区政府警务处设立维护国家安全的部门,配备执法力量。(6)香港特别行政区政府律政司设立专门的国家安全犯罪案件检控部门,负责危害国家安全犯罪案件的检控工作和其他相关法律事务。

  (四)明确规定四类危害国家安全的罪行和处罚。草案第三章“罪行和处罚”分6节,对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四类犯罪行为的具体构成和相应的刑事责任,其他处罚规定以及效力范围,作出明确规定。区分不同情形,分别规定四类犯罪行为的刑罚。

  (五)明确规定案件管辖、法律适用和程序。(1)除特定情形外,香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权。(2)香港特别行政区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜,适用本法和香港特别行政区本地法律。香港特别行政区管辖的危害国家安全犯罪案件的审判循公诉程序进行。(3)香港特别行政区政府警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时,可以采取香港特别行政区现行法律准予警方等执法部门在调查严重犯罪案件时采取的各种措施,以及本法规定的有关职权和措施。(4)香港特别行政区行政长官应当从现任或者符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官,也可以从暂委或者特委法官中指定法官,负责处理危害国家安全犯罪案件。

  (六)明确规定中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构。(1)中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署。中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署依法履行维护国家安全职责,行使相关权力。(2)驻港国家安全公署的职责为:分析研判香港特别行政区维护国家安全形势,就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议;监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责;收集分析国家安全情报信息依法办理危害国家安全犯罪案件。(3)驻港国家安全公署应当严格依法履行职责,依法接受监督,不得侵害任何个人和组织的合法权益。驻港国家安全公署人员除须遵守全国性法律外,还应当遵守香港特别行政区法律。(4)驻港国家安全公署应当与香港特别行政区维护国家安全委员会建立协调机制,监督、指导香港特别行政区维护国家安全工作。驻港国家安全公署的工作部门与香港特别行政区维护国家安全的执法、司法机关建立协作机制,加强信息共享和行动配合。

  草案还对驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下的案件管辖和程序作出了明确规定。需要说明的是,驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权,是中央全面管治权的重要体现,有利于支持和加强香港特别行政区维护国家安全执法工作和司法工作,有利于避免可能出现或者导致出现香港特别行政区基本法第十八条第四款规定的紧急状态情形

  草案在附则中规定:香港特别行政区本地法律与本法不一致的,适用本法规定;本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。


按:

https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1533191-20200620.htm

  全国人大常委谭耀宗表示,草案条文对4类罪行有清晰界定,罚则方面轻微的是监禁3年,其他则是监禁5年至10年,与香港的刑法大致相若。至于说明指,中央的驻港国家安全公署和国家有关机关,可在特定情况下对极少数危害国安案件行使管辖权,谭耀宗说,这些情况是由特首提出为主,例如特区政府已经失控、近乎战争等极端情况,中央才会用此管辖权。


制定香港特别行政区维护国家安全法是贯彻党的十九届四中全会精神、落实《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》的重要任务

  2020年5月28日,十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称《决定》),自公布之日起施行。这是最高国家权力机关贯彻党的十九届四中全会精神,根据宪法和香港基本法的有关规定,适应新的形势和需要,坚持和完善“一国两制”制度体系,从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的重要制度安排,为下一步制定相关法律提供了宪制依据。以《决定》为依据制定相关法律,是完成这一重要制度安排的关键环节和重要组成部分。《决定》第六条规定:“授权全国人民代表大会常务委员会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律,切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。全国人民代表大会常务委员会决定将上述相关法律列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三,由香港特别行政区在当地公布实施。”在今年全国两会期间,许多全国人大代表、全国政协委员和有关方面都提出,全国人大常委会应根据全国人大的有关决定尽快制定香港特别行政区维护国家安全的相关法律,推进香港特别行政区维护国家安全制度机制建设,确保相关法律在香港特别行政区有效实施。

  十三届全国人大三次会议《决定》草案的说明中明确了从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制必须遵循和把握好的五条基本原则,即:坚决维护国家安全、坚持和完善“一国两制”制度体系、坚持依法治港、坚决反对外来干涉、切实保障香港居民合法权益。关于香港特别行政区维护国家安全制度安排的核心要素,已经在全国人大《决定》中作出了基本规定。即将制定的香港特别行政区维护国家安全的相关法律,是十三届全国人大三次会议精神和《决定》内容的全面展开、充分贯彻和具体落实,是香港特别行政区维护国家安全制度安排的法律化、规范化、明晰化。

  近一段时间以来,中央有关部门认真开展相关法律草案起草工作,并多次听取香港特别行政区行政长官林郑月娥和有关主要官员对香港维护国家安全立法问题的意见建议。国务院港澳事务办公室、中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室通过多种方式和渠道听取港区全国人大代表、港区全国政协委员和省级政协委员、香港社会各界代表人士、香港法律界人士等方面对国家相关立法的意见和建议,认真研究全国两会期间全国人大代表、全国政协委员提出的相关意见和建议。在此基础上,起草了香港特别行政区维护国家安全法草案。法律草案文本形成后,有关方面专门就案文征求了香港特别行政区政府和有关人士的意见,认真研究香港特别行政区政府反映的意见建议,充分考虑香港特别行政区实际情况,本着能吸收尽量吸收的精神,对法律草案文本作了反复修改完善

  全国人大常委会将尽快完成香港特别行政区维护国家安全的立法确定为立法工作中一项重要而紧迫的任务,抓紧相关工作。6月17日,委员长会议听取了全国人大常委会法工委关于香港特别行政区维护国家安全法起草工作等情况的汇报,认为草案符合宪法规定和宪法原则,符合“一国两制”方针和香港基本法,符合全国人大《决定》精神,是成熟可行的,决定将《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(草案)》提请全国人大常委会审议。


起草香港特别行政区维护国家安全法草案遵循的指导思想和工作原则

  研究起草香港特别行政区维护国家安全法,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九届四中全会精神和十三届全国人大三次会议精神,根据宪法、香港基本法和全国人大《决定》的有关规定,全面、准确、有效行使全国人民代表大会授予全国人民代表大会常务委员会的相关立法职权,坚持和完善“一国两制”制度体系,充分考虑维护国家安全的现实需要和香港特别行政区的具体情况,对香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出系统全面的规定,切实维护国家主权、安全、发展利益,切实维护宪法和基本法确立的特别行政区宪制秩序,为推进香港特别行政区维护国家安全相关制度机制建设、加强香港特别行政区维护国家安全执法司法工作提供有力的宪制依据和法律依据。

  研究起草有关法律过程中,注意把握、遵循和体现以下工作原则:一是坚定制度自信,着力健全完善新形势下香港特别行政区同宪法、香港基本法和全国人大《决定》实施相关的制度机制;二是坚持问题导向,着力解决香港特别行政区在维护国家安全方面存在的法律漏洞、制度缺失和工作“短板”问题;三是突出责任主体,着力落实香港特别行政区维护国家安全的宪制责任和主要责任;四是统筹制度安排,着力从国家和香港特别行政区两个层面、法律制度和执行机制两个方面作出系统全面的规定;五是兼顾两地差异,着力处理好本法与国家有关法律、香港特别行政区本地法律的衔接、兼容和互补关系

签名档


 最后修改于2020-06-20 20:26:23
  • 发表于2020-06-20 18:15:15

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shenhaiyzc

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流批,还一整套措施都规划好了

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/20/c_1126139511.htm

新华社北京6月20日电 受委员长会议委托,全国人大常委会法制工作委员会负责人6月18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(草案)》的说明,摘要如下。

法律草案的主要内容

……

发表于2020-06-20 18:51:19
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Hotarubi [在线]

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再解《港区国安法》:人权保障与审讯公平,到底有没有空间?

  「我们须在不确定性之中寻找确定性,运用香港法律中的法治原则,尽可能保障个人权利和审讯的公正性。」

秦逸沨、林间

https://buff.ly/31ZICDe

2020年7月7日凌晨,采用铜锣湾维景酒店一整座作临时办公室的驻港国安公署,由工人架起中华人民共和国的国徽。摄:林振东


  6月30日,《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(下称“《国安法》”)正式于香港刊宪实施,7月6日,港府刊宪公布《港区国安法》第四十三条实施细则,7月8日,驻港国安公署正式挂牌。这星期来,无力感与惶恐困扰著很多香港人,人们为《国安法》进一步侵蚀个人自由与权利感到忧虑,担心动辄就被扣上危害国安之罪名。一旦被落案起诉,香港的司法制度是否还能确保审讯能公平公正地进行令人担忧,《国安法》中“不受司法复核”、“不得保释”、“闭门审讯”、“没有陪审团”等规定与字眼,也教人闻而生畏。

  《国安法》虽订明《基本法》、《公民权利和政治权利国际公约》(下称“ICCPR”)及《经济、社会与文化权利的国际公约》(下称“ICESCR”)中的人权保障条文继续适用,但其第五条又订明“应当坚持法治原则”,令人忧虑实质保障几何。

  《国安法》无疑对香港的自由和法治构成影响。然而,与其让自己一直活于恐惧之中,我们更须在不确定性之中寻找确定性,让香港的普通法制度逐渐消化这一部法律,运用普通法中的法治原则尽可能保障个人权利和审讯的公正性。只有更了解这一部法律,我们才能继续正当地行使我们的自由和权利。


《国安法》,可作合宪审查吗?

  香港法院并无权力对全国人大常委把《国安法》纳入《基本法》附件三这个决定进行合宪审查。然而,在实际执行上,我们可以预见两者之间将会难以避免地出现冲突。

  早于5月底全国人大通过决定制定《国安法》时,就有声音质疑引用《基本法》第18(3)条为香港制定国安法并将其纳入附件三的操作,不符合《基本法》。(参见正、反意见)然而,作为国家最高权力机关——全国人大的常设机关,全国人大常委具有对法律包括《基本法》的解释权(《宪法》第67(4)条)(註0)。《基本法》第158(1)条也订明,《基本法》的解释权属于全国人大常委。因此,香港法院并无权力对全国人大常委把《国安法》纳入《基本法》附件三这个决定进行合宪审查。

  然而,香港法院在应用《国安法》时,必然对其具有解释权,以解释及处理《国安法》与《基本法》之间可能出现的矛盾。(注1)《国安法》虽为全国性法律,但通过《基本法》附件三在香港实施后,不能与《基本法》下的香港宪制框架抵触。它必须符合《基本法》的规定,当然也包括通过《基本法》第三十九条和《香港人权法案条例》纳入香港宪制框架的 ICCPR、ICESCR 中有关保障人权的规定。

  因此,在实际执行上,我们可以预见两者之间将会难以避免地出现冲突。

2020年7月1日,市民在湾仔街上。摄:陈焯煇

 

大陆法与普通法的碰撞:两者能否磨合?

  《国安法》和《基本法》之间的潜在矛盾,本质上是平衡国家安全与自由权利和权力制衡两者的时候面对的两难,主要包括以下方面:


(一)刑事司法的法律原则、权利和程序

  第一类是有关刑事司法的一些法律原则、权利或程序,如涉及《国安法》第41条就允许闭门审讯的规定、第42条有关保释的规定、第43条就警权扩大的规定以及第44条就授权行政长官指定法官的规定。


闭门审讯

  法院必须确保这个因国家安全而对被告的公开审讯权利作出的例外限制,绝对不能超出实际局势其紧急程度的严格需要。 

  第41条规定如国安案件涉及国家秘密、公共秩序等情形不宜公开审理,禁止新闻界和公众旁听全部或者一部分审理程序。然而,《香港人权法案》第十条(即ICCPR 第14.1 条)规定,法院只可因“民主社会之国家安全关系,或于保护当事人私生活有此必要时,或因情形特殊公开审判势必影响司法而在其认为绝对必要之限度内,禁止新闻界及公众旁听审判程序之全部或一部”。

  无论如何,根据比例原则,法院必须确保这个因国家安全而对被告的公开审讯权利作出的例外限制,绝对不能超出实际局势其紧急程度的严格需要。(注2)


保释

  第42条会否通过合宪审查,相信将会是香港法院首要面对的争议。

  第42条规定“对犯罪嫌疑人、被告人、除非法官有充足理由相信其不会继续实施危害国家安全行为的,不得准予保释。”,但此条可能背离了无罪推定原则。

  无罪推定原则在《基本法》第87条、《香港人权法案》第11(1)条(即ICCPR第14.2条)以及《国安法》第5条第2款中明文规定。由于在被告定罪前是推定无罪,故原则上出发点是应予被告保释。(注3)然而,第42条却把保释原则倒置,似乎指出被告方有举证责任(legal burden of proof)向法官提出充足理由,而且理由是“不会继续实施危害国家安全行为”,就如说“除非被告证明自己不再犯罪,否则不予保释”。

  当法例背离无罪推定原则,其必须具有正当(legitimate)而且非常充分(compelling)的理由(例如为了防范危害公众安宁的严重罪行),而且合乎比例。虽然香港的法例中也不乏一些在被告身上施加举证责任的例外情况(注4),但法庭会对此进行严格的合宪审查,若裁定在被告身上施加举证责任并不合乎比例,有权以狭义解释(reading down)诠释条文,把举证责任诠释为提证责任(evidential burden)。(注5)在提证责任下,被告方只需要提出合理怀疑即可,然后举证责任就回到检控方身上,反驳被告提出的合理怀疑。

  同样地,如果法庭认为《国安法》第42条是置举证责任于被告身上,法庭也必须对其进行合宪审查。(注6)目前已有示威者以违反《国安法》之名被起诉(WKCC2217/20),第42条会否通过合宪审查,相信将会是香港法院首要面对的争议。


特首指定法官

  确保法官在处理国安案件时不偏不倚是一个正当理由,但也绝对不能因此而损害法庭的独立性。

  《国安法》第44条授权行政长官指定若干名法官,在其一年任期内处理危害国家安全犯罪案件,又规定凡有危害国家安全言行的,不得成为指定法官或若已被指定,终止其指定法官资格。这涉及两个争议点:(一)法官是否能不偏不倚地进行审讯和(二)法官被特首指定,能否保持法官的独立性。《香港人权法案》第10条(即ICCPR 第14.1 条)规定任何人受刑事控告时,“应有权受独立无私之法定管辖法庭公正公开审问”。这是一项绝对权利,不得有任何例外。(注7)

2019年1月14日,终审法院首席法官马道立出席法律年开幕礼。摄:林振东


  法官的司法和专业才能,是任命法官时须考虑的唯一准则,不应考虑任何其他包括政治因素(《基本法》第92条,另见“终审法院首席法官声明”,https://www.info.gov.hk/gia/general/202007/02/P2020070200412.htm)。然而,如果法官在审理案件时实质上或可能存在偏倚,法官应当避席,这是普通法程序公义原则(rule of natural justice)中一个重要内涵。

  在普通法中,“不偏私”的规定涉及两个层面,第一是“实质偏私”(actual bias),即法官不得对案件实质上存在成见或个人倾向,第二“表面偏私”(apparent bias),即尽管法官没有实质上的偏见,也必须表面上看来不会给予一般合乎情理的人偏私的观感(注8)。判断一位法官是否有表面偏私,要以一个公道和知情的观察者(fair-minded and informed observer)角度来看,在考虑所有事实情况后,是否认为存在法官会偏私的实质可能(real possibility)(注9)。就审理危害国安案件而言,若某位法官“有危害国家安全言行”,的确有可能存在偏私。然而,在考虑指定法官或终止指定法官资格时,也必须根据普通法原则,全盘考虑所有事实因素。

  就如终审法院首席法官马道立近日发表的声明中提及:“在考虑个别法官是否适合获指定时,必须考虑所有法律上的反对原因,例如:第四十四条所列出的反对原因,或任何基于偏颇或合理地给人偏颇的观感而提出的反对原因,或其他法律上的反对原因。”即确保法官在处理国安案件时不偏不倚是一个正当理由,但也绝对不能因此而损害法庭的独立性。

  因此,从法理上看,特首在行使第44条的权力指定法官的时候,也绝对不能损害《基本法》第85条及《香港人权法案》第10条中规定的司法独立。因为独立性的要求尤其是指程序和委任法官的条件,以及不受行政部门和立法机构的政治干预。行政机构若能控制或指挥司法机构,这并不符合独立法庭的概念。(注10)

  遗憾的是,目前特首已指定六名裁判官为指定法官,却至今仍未公布名单,也没有说明指定或不获指定时考虑的因素和理由,令公众无从得知其决定是否符合以上的有关偏私的普通法原则,也无从提出司法复核。(注11)


警权扩大

  《实施细则》中有不少地方扩大了警方的侦查权力,却免去司法把关。

  《国安法》第43条扩大了警方在办理危害国家安全案件时的权力,但其合宪性可能不受挑战。

  第43(1)条准许的权力,其行使经《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法第43条实施细则》(“下称《实施细则》”),明细警方采取以上措施时之程序。《实施细则》中有不少地方扩大了警方的侦查权力,却免去司法把关,例如冻结财产和指令网站移除危害国家安全的信息只须由保安局局长批准,而截取通讯及秘密监察行动则须经行政长官同意,而非法院。

  更大的问题是,虽然公众仍可就警方根据《实施细则》作出的决定提出司法复核,但根据特首林郑月娥的说法,《实施细则》的条文本身不可被司法复核。若然如此,《实施细则》中的各项条文包括一些罪行和刑责是否符合《基本法》都不能通过合宪审查进行审视,使《实施细则》在香港的法律地位模糊不清。


小结

  无论如何,不论《国安法》或其《实施细则》理论上均不应凌驾《基本法》。《实施细则》 的法律地位必须尽早厘清,否则将严重损害《基本法》对个人自由和权利保障的能力。

2020年7月1日,警方在铜锣湾礼顿道驻守。摄:林振东/端传媒


(二)四大罪行的灰色地带

  除了以上有关刑事司法的原则、权利和程序外,《国安法》的四条罪行在执行上也将面对大陆法和普通法的碰撞。《国安法》有不少元素从《中华人民共和国刑法》移植而来。香港法院在应用《国安法》时,该如何解释这些大陆法的字眼和概念?

  再者,四条罪行涵盖范围广阔,对香港市民的言论、集会、结社等自由构成影响。虽然 ICCPR 中,国家安全是限制这些权利的正当理由之一,但这四条罪行如何在应用时符合比例原则,也是法院要面对的难题。目前为止,这些都未得到明确回答。


分裂国家罪

  既然使用武力不再是定罪指标,国家安全与表达自由的界线也变得模糊,那甚么程度的限制才能符合保障人权的原则?

  与2003年二十三条立法草案不同,《国安法》参考了《中国刑法》,扩宽了分裂国家罪的涵盖范围,不论是否使用武力均可构成犯罪,亦与国际社会普遍要求有暴力元素才能定义为“犯罪”的做法不同。(注12)

  此外,在《国安法》下,不论一个人的分裂国家行为是否实质上严重危害中国的领土完整,只要组织、策划、实施或参与实施分裂国家行为,或者煽动、协助、教唆、以金钱或者其他财务资助他人进行以上行为,即属犯罪。

  虽然 ICCPR 没有就分裂国家罪作详细规定,但香港终审法院就保障人权确立了“目的为本”的法例条文诠释原则(purposive appraoch):对于权利和自由的解释应采取宽泛的方法,反之,对其施加的限制应采取狭义的解释方法。(注13)既然使用武力不再是定罪指标,国家安全与表达自由的界线也变得模糊,那甚么程度的限制才能符合保障人权的原则?

  港府在7月2日发表声明,指“光复香港 时代革命”口号有“港独”或“颠覆国家政权”的含意(https://www.info.gov.hk/gia/general/202007/02/P2020070200822.htm)。旋即引发民间将“光时”口号用空白格、方块状、马赛克、数字等隐喻手法呈现,甚至利用白纸借代口号、标语。在这些情况下,展示白纸会否亦判为分裂国家的行为?


颠覆国家政权

  诠释何谓 “其他非法手段”尤为重要。

  与分裂国家罪不同,《国安法》第22条颠覆国家政权罪保留武力作为定罪元素之一。然而,除使用及威胁使用武力外,“其他非法手段”亦可构成犯罪行为,实际上亦能用作涵盖非暴力的情况。

  例如,没有得到警方批准的集会,如今年各区举行的六四集会,即便和平进行,亦有机会被视作“非法手段”。倘若有人在现场高呼“结束一党专政”口号,参与者即便没有一同呼叫,亦有可能被视为颠覆国家政权罪下的“参与实施”以“非法手段”颠覆国家政权。因此,诠释何谓“其他非法手段”尤为重要。


恐怖活动罪

  《国安法》直接把恐怖主义行为刑事化后,却没有如《联合国(反恐怖主义措施)条例》中订明恐怖主义行为不包括什么。

  《国安法》第24条的恐怖活动罪,其字眼与现行《联合国(反恐怖主义措施)条例》第2(1)条中“恐怖主义行为”的定义相近。该条例主要针对向恐怖主义组织提供财产或武器,没有直接把恐怖主义行为刑事化,而是透过《刑事罪行条例》、《侵害人身罪条例》等法例检控。

  然而,《国安法》直接把恐怖主义行为刑事化后,却没有如《联合国(反恐怖主义措施)条例》中订明恐怖主义行为不包括在任何宣扬、抗议、持异见或工业行动的过程中作出或恐吓作出的行动,有可能影响市民的集会自由。这带来的问题是,倘若日后出现与“政治主张”无关的工业行动,又能否得到豁免?

  例如2013年葵青货柜码头工潮中,工人占领码头、堵塞回旋处及行车线,便符合《国安法》24条“严重干扰交通”。虽然事件因薪酬纠纷而起,严格而言不是为了实现“政治主张”,但工人在过程中寻求当时的工党主席兼立法会议员李卓人协助,要求政府高调介入向码头经营公司施压,令事件由劳资纠纷上升至政治谈判,便有机会触犯《国安法》。

  同理,反修例运动期间,各界曾组织多场罢工以图向政府施压,一方面这显然是带有“政治主张”的行动,另一方面《基本法》27条又赋予市民参与罢工的权利,这便成为了《国安法》与《基本法》的又一摩擦面。因此,恐怖活动罪除了如坊间所言针对“勇武派”而设,呼应港澳办“恐怖主义苗头”论之外,实际应用亦可涵盖“和理非”利用工会及工业行动作为保护的抗争方式。


窃取国家机密

  第47条的含糊之处,可能影响窃取国家机密的入罪,故必须厘清。

  《国安法》第29条订明为外国势力“窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报”即属犯罪,但没有就“国家秘密”及“国家安全”作出定义,使条文的应用范围可以颇为广泛。

  这里也牵涉《国安法》第47条,该条规定法院在审理案件中如遇到案中行为“是否涉及国家安全”或有关证据材料“是否涉及国家秘密”的认定问题,应取得特首证明书,证明书对法院有约束力。然而,如果特首能透过证明书裁定被告有关行为是否涉及国安,或有关材料是否涉及国家机密,那似乎就如给予特首权力来“裁定”被告的行为是否构成第29条窃取国家机密的犯罪行为(actus reus),将会僭越法院作为裁决者的角色。

  这理应不是《国安法》第47条的原意。一宗案件涉及国家秘密,并不代表被告的行为必然与国家秘密相关:举例而言,假设本港一队学术团队受外国学术机构委托研究香港唐楼,因怀疑为境外组织刺探国家秘密而被捕,理由是该团队研究的其中一幢唐楼是中央政府在港为搜集国家安全情报而设置的秘密据点。此案明显涉及国家秘密,为了据点不被公开,该案件有充份理由禁止公众旁听。此时,特首证明书的作用便是证明这件案件涉及国家秘密,以作为禁止公众旁听的重要的依据。

  换句话说,《国安法》第47条的原意应不是授权特首为窃取国家机密罪的犯罪行为作出裁决,而应是为了决定审判程序应否就涉及国家秘密作调整。法庭能否给予狭义解释,使证明书内容只跟安排审讯程序相关,在实际审理案件时不接纳证明书作为犯罪行为的证据?但由于证明书对法院有约束力,第47条的含糊之处,可能影响窃取国家机密的入罪,故必须厘清。

2020年7月6日,市民在观塘apm商场举白纸抗议。摄:陈焯煇


(三)被削弱的权力制衡

驻港国安公署

  第60条又允许驻港国安公署在执行国安职务时,不受香港特区政府管辖。

  《国安法》第50条规定驻香港特别行政区维护国家安全公署(下称“驻港国安公署”)需依法接受监督,不得侵害任何个人和组织的合法权益,应遵守香港法律。然而,第60条又允许驻港国安公署在执行国安职务时,不受香港特区政府管辖。这是否意味著在执行国安职务时,便不必遵守香港法律?若仍受香港法律约束,第60条却列明驻港国安公署的人员在执行职务时不受香港执法人员检查、搜查和扣押,那么出现怀疑违法的情况时,谁来执法?

  当然,还有一种让第50条与第60条不冲突的解读方式,那就是驻港国安公署人员在非执行职务的时候,需要遵守香港法律。但何时才是“非执行职务”呢?视乎有没有出示证明文件吗?香港法院有资格裁定吗?


国安委

  其中还存在一个“身份调包”的问题——组成国安委的港府官员,包括特首、三司及局长等,本是在本地法律中司法复核要制约的对象,但被《国安法》赋予全新的身份后,似乎将可以避过司法、立法以及传媒的监督。

  司法复核一直被视为“阻挠”政府的最后办法。但从社会稳定的角度来看,一旦争议进入司法程序后,社会大众一般持观望态度,等候法庭裁决,间接令事件降温,判词亦会普遍受市民接纳为争议划下句号。因此,司法复核不应被视为政府的眼中钉。然而,即便如此,根据《国安法》第14条,国安委作出的决定仍将不受司法复核。

  其中还存在一个“身份调包”的问题——组成国安委的港府官员,包括特首、三司及局长等,本是在本地法律中司法复核要制约的对象,但被《国安法》赋予全新的身份后,似乎将可以避过司法、立法以及传媒的监督。也即,在目前的规定下,任何具争议性的政策,只需要切换身份、打著国安委的名号,其推行力度将大大简便,且不受制衡,哪怕政策显然与国安没有直接联系,亦不再能透过司法复核质疑其决定。

  这无疑是为中央政府全面管治香港打开了后门——自此,中央要在港推行政策,甚至可能不必再透过人大释法,亦毋需忧虑因司法复核或立法会拉布等增添变数,可以“名正言顺”地透过国安委颁布生效,将中央的意愿顷刻转变为法规。

  笔者认为,中央冒著国际社会及外资企业反弹的风险推出《国安法》,绝非为了备而不用。正如港大法律学院副教授陈秀慧指出,以往中国法概念在本港的应用只是例外,但《国安法》实施后,随著时间的推演,中国法在本港的应用将变得越来越普通及恒常化,长远令北京在港推行全国性法律面对的压力逐渐减弱。

  事实上,《国安法》落实短短一个星期,便已显出了中央希望快速落实全面管治的决心。《国安法》自公布起生效,还未来得及咀嚼条文,就有第一宗检控了,接著国安委又砸下全长116页的《实施细则》。针对其他领域,如教育、传媒、公司等的规定,笔者相信也会陆续有来。


结语:平衡国家安全与自由

  要平衡国家安全与自由,关键不只在于香港市民和司法机关,还在于全国人大常委会的自我约束。假如释法、甚至释释法今后成为常态,那么无论本港司法系统如何秉持专业,都会被政治凌驾。

  至少从法理上而言,中央政府无可否认对在香港特区维护国家安全有正当利益。然而,问题的关键始终是如何在国安和自由之间取得平衡。不少内地学者唱好《国安法》,强调回归以来普通法在香港行之有效,对香港法院平衡国家安全和自由“有信心”。然而,全国人大常委会始终拥有《国安法》的最终解释权,可以将香港法院的判词轻易否决。而全国人大通过决议的权力绝非一次性,它打开了引入内地法律的破口,今天通过《国安法》,日后也可以不时就此进行增补或修改。

  本文的解析其实已经在说明,要平衡国家安全与自由,关键不只在于香港市民和司法机关,还在于全国人大常委会的自我约束。假如释法、甚至释释法今后成为常态,那么无论本港司法系统如何秉持专业,都会被政治凌驾。


(秦逸沨、林间,香港大学法律专业毕业生)


注解:

  注0:刘港榕 诉 入境事务处处长(1999) 2 HKCFAR 300

  注1:Chen Hung-yee Albert, ’The Court of Final Appeal’s Ruling in the Illegal Migrant Children Case: Congressional Supremacy and Judicial Review,’(1999). University of Hong Kong Faculty of Law Research Paper No. 10722/54953, 15-16

  注2:“第 32 号一般性意见:第十四条:在法庭和裁判所前一律平等和获得公正审判的权利”,联合国人权事务委员会(2007年9月27日)。CCPR/C/GC/32,页2。

  注3:《刑事诉讼程序条例》第9D(1)条。根据《刑事诉讼程序条例》第9G(1)条,法庭只有在有实质理由相信被告会(一) 不按照法庭的指定归押、(二)在保释期间犯罪或(三)干扰证人或破坏或妨碍司法公正,才无须准予被告保释。在判断是否有实质理由相信上述三个情况会发生,法庭可考虑第9G(2)条中列举的因素。

  注4:例如《火器及弹药条例》第20(3)条,就有关管有仿制火器的罪行,订明被告有举证责任证明他管有仿制火器的目的“并不会危害公众安宁而他管有仿制火器亦非以犯罪为目的,或他管有仿制火器的情况并非相当可能令致其本人或他人 (i)犯罪;或 (ii)管有仿制火器的目的会危害公众安宁。”

  注5:香港特别行政区 诉 林光伟 [2006] 3 HKLRD 808;Simon NM Young, “Old Law in New Bottles: Reintroducing National Security Legislation in Hong Kong”, in Cora Chan and Fiona de Londras, China’s National Security: Endangering Hong Kong’s Rule of Law? (Oxford: Hart Publishing, 2020), p 214。有关法院在进行合宪审查时对法例作出补救解释的简介,可参考“基本法汇粹第十三期:根据《基本法》作出的宪法补救”,律政司(2011年12月,https://www.doj.gov.hk/chi/public/basiclaw/cbasic13_2.pdf)。

  注6:即使《国安法》第45条订明如该法另有规定,则不按照香港法律处理刑事检控程序,但由于第42条涉及被告人无罪推定的宪制权利,而《基本法》第85(1)条也订明香港特区的刑事诉讼中保留原在香港适用的原则和当事人享有的权利,《国安法》不能凌驾《基本法》,故笔者认为香港法院仍有权对其进行合宪审查。

  注7:“第 32 号一般性意见:第十四条:在法庭和裁判所前一律平等和获得公正审判的权利”,联合国人权事务委员会(2007年9月27日)。CCPR/C/GC/32,页7。

  注8:另见“第 32 号一般性意见:第十四条:在法庭和裁判所前一律平等和获得公正审判的权利”,联合国人权事务委员会(2007年9月27日)。CCPR/C/GC/32,页7。

  注9:Porter v Magill [2002] 2 AC 357 at para 103; Deacons v White and Case (2003) 6 HKCFAR 322; [2003] 3 HKC 374.

  注10:“第 32 号一般性意见:第十四条:在法庭和裁判所前一律平等和获得公正审判的权利”,联合国人权事务委员会(2007年9月27日)。CCPR/C/GC/32,页7。 

  注11:但《国安法》第14条只规定特区维护国家安全委员会作出的决定不受司法复核,没有规定行政长官作出指定法官的决定也不受司法复核,故理论上是可行的。

  注12:并非每个国家都使用“分裂国家”作为罪行的名称,部分国家甚至允许举行公投决定是否独立。部分国家会把“分裂国家”与“叛乱”、“谋反”、“暴动”等元素会混合一起作为维护国家安全的法例。详见美国法典第115章第2385条、《德国刑法典》第80条、《俄罗斯刑法典》第279条及《法国刑法典》第412条。亦有国家不要求暴力作为罪行必要元素,参见《西班牙刑法典》第472条叛乱罪。参考资料:李浩然、尹国华、王静(2020),《国安法 廿三条 安全与自由?——国家安全法之立法及比较研究》,第31页;政治审判:加泰政界危机,本土新闻(2017年10月30日,https://www.localpresshk.com/2017/10/political-trial/) 

  注13:尤其是基本法第27条所赋予的言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威、组织和参加工会、罢工的权利和自由。香港特别行政区 诉 吴恭劭和利建润 (1999) 2 HKCFAR 442 , 455.

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 最后修改于2020-07-16 10:02:17
  • 发表于2020-06-20 19:09:34
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林致茵:国安法要香港“二次回归”,爱国者治港会形成何种新局?

  「在中央更积极处理香港事务的当下,特区政府未来的管治系统亦是一个不能忽视的要素。」

https://buff.ly/2NGxxi0

2020年6月30日,香港。“港区国安法”经全国人大常委表决通过,特首林郑月娥随后宣布,“港区国安法”会在这天稍后生效。摄:林振东/端传媒


  赶在七一前,6月30日,全国人大常委会以162票全票通过港区国安法草案,同日把条文列入基本法附件三,由行政长官公布实施。《港区国安法》全文有6章,共有66条,针对四类罪行,包括分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或境外势力危害国家安全。法律条文无提及有追溯力,涉及分裂和颠覆国家政权罪行最高罚则为十年以上有期徒刑或无期徒刑(终身监禁)。

  另外,中央会在港设立维护国家安全公署和维护国家安全委员会,公署会分析研判香港特区维护国家安全形势,负责监督、指导、协调和支持特区政府履行维护国家安全的职责。中央在特定情形下,对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权。维护国家安全委员会的主席由特首担任,而国家安全事务顾问由中央人民政府指派。

  “国家安全”亦成为了一个三权分立之外的“超然”领域。

  从全国人大决定、人大常委直接为香港立法、《港区国安法》条文一直保密、草案划定三个由中央直接管辖的“例外情况”、以及在香港成立的国安决策架构可见,北京主动排除了大量有可能对立法过程构成阻碍的因素。“国家安全”亦成为了一个三权分立之外的“超然的领域:如本地法律与《港区国安法》不一致的,《港区国安法》优先适用,解释权亦属于全国人大常委会。在特区行政机关内设立的维护国安全委员会,其工作不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉,工作信息不予公开,其决定不受司法复核。

  无疑,在全面管治的逻辑以及国安法的法律框架下,中央和香港的管治系统,也将面临一番更加倾向“爱国者”的调整。而当中央更直接参与香港的管治时,内地那一套对于行政执行系统——公务员的期望和要求,是否也无可避免会渗入香港?香港的管治联盟,在新法下又会出现何种变化?


北京之意不在民意在秩序

  今后在国家安全的领域上,中央将会直接监督和参与、亦会强化特区政府的行政权力,减低来自立法和司法机关的制衡,而特别行政区整体(包括主要官员及公务员)也将负有推动维护国家安全的责任。

  从基本法的设计可见,北京最初预想的一国两制,是一种间接管治模式:除少数中央直接行使的权力外,涉及行政、立法和司法的日常治理权力,透过基本法授予香港。三权之中,北京与香港的行政机关(尤其行政长官)的制度性联系(institutional linkage)最强,故过去北京主要依靠行政长官治理香港。

  然而,虽然行政机关在政策过程中拥有主导权,但在基本法原有的制度配置下,却不一定能达到行政主导的效果。主要有三个原因。

  第一,行政长官始终未能透过普选树立权威,一直悬而未决的普选议题,更时刻对行政长官构成政治压力。回归以来,亦未有任何一位行政长官能够完成十年的任期。

  第二,特区体制内有一定程度的分权和制衡,包括司法独立; 立法会甚至是公民社会,有时候亦会形成特区政府难以突破的“否决点”(veto point) 。过去但凡是涉及中央与特区关系的高层政治议题 (high politics) ,包括基本法二十三条、政改、国民教育、《逃犯条例》等立法工作,都因为香港内部争议而被拖延甚至搁置。

  第三,在行政机关内,除了由中央任命的主要官员外,公务员继续奉行常任制度,他们对于政策制订的考量,与政治委任官员未必相同。

  过去各个重大议题因香港内部争议而一直被延搁,已让北京失去耐性,加上反修例事件一直余波未了,故至少在短期内,北京最重视的并不是民意,而是如何恢复香港秩序、以及处理累积多年的管治问题。从《港区国安法》的条文可见,今后在国家安全的领域上,中央将会直接监督和参与、亦会强化特区政府的行政权力,减低来自立法和司法机关的制衡,而特别行政区整体(包括主要官员及公务员)也将负有推动维护国家安全的责任。

2020年6月30日,香港。“港区国安法”经全国人大常委表决通过,特首林郑月娥随后宣布,“港区国安法”会在这天稍后生效。摄:林振东/端传媒


国安法如何再强化行政主导

  首先,《港区国安法》条文多处突显了中央的监督角色和实际参与:特区维护国家安全委员会将接受中央人民政府的监督和问责。行政长官亦须就香港履行维护国家安全职责的情况,定期向中央人民政府提交报告,以履行责任和确保相关工作的进展。如中央人民政府提出要求,行政长官也应当就维护国家安全特定事项及时提交报告。故未来的国安工作将不会完全按特区的步伐自行处理。此外,中央亦会透过新成立的驻港机构 (维护国家安全公署) 行使监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责。在三种特定情况下,公署将对危害国家安全的案件行使管辖权。

  比起澳门的维护国家安全委员会,中央在香港维护国家安全委员会中的角色较强,中央指派的国家安全顾问将就相关事务向委员会提供咨询意见。

  除了监督外,《港区国安法》已规定了维护国家安全委员会的组成,中央在香港维护国家安全的政策制订及执行上,也将会有实质的参与。比起澳门,中央在香港维护国家安全委员会中的角色较强,中央指派的国家安全顾问将就相关事务向委员会提供咨询意见。在任命事宜上,除基本法指定的主要官员外,维护国家安全委员会的秘书长也须由行政长官提名,报中央人民政府任命。

  基本法在主要官员的任命上,也只要求行政长官提名并报请中央人民政府任命,未有明文规定行政长官须征求中央的书面同意。 

  《港区国安法》亦规定了一些相关职位的任命,例如:警务处维护国家安全部门负责人和律政司国家安全犯罪案件检控部门负责人也是由行政长官任命,行政长官任命前须书面征求驻港公署的意见。相比之下,基本法在主要官员的任命上,也只要求行政长官提名并报请中央人民政府任命,未有明文规定行政长官须征求中央的书面同意。专责国家安全犯罪案件检控部门的检控官,亦须由律政司长征得香港特别行政区维护国家安全委员会同意后任命。可见中央在监督、政策制订和任命等事宜上,将有更具体的参与。

  国家安全委员会的财政、工作和决定,基本上不会受任何特区内部其他机构所影响。

  其次,在国家安全相关的事宜上,行政机关将透过国家安全委员会的法定职权,以强化行政权力。这可能表示,在国家安全委员会相关的工作层面上,立法机关、司法机关,以至其他独立的监察机构都没有任何介入的空间。从《港区国安法》第14条的内容:“香港特别行政区维护国家安全委员会的工作不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉,工作信息不予公开。”和“香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法复核。”;以及第19条:“财政司长应当从政府一般收入中拨出专门款项支付关于维护国家安全的开支并核准所涉及的人员编制,不受香港特别行政区现行有关法律规定的限制。”可见,国家安全委员会的财政、工作和决定,基本上不会受任何特区内部其他机构所影响。

  行政机关掌握的权力将会更为集中,某程度上回应了中央政府对于特区政府过去行政主导效果不如理想的情况。

  有别于过去香港社会透过立法机关在财政和资料公开上的制衡,以及透过司法机构挑战政府的决定,行政机关掌握的权力将会更为集中,在处理国家安全相关的事宜上,将会有更大的弹性和执行能力。这个安排,某程度上回应了中央政府对于特区政府过去行政主导效果不如理想的情况。  

  特区政府对于公务员的工作要求和忠诚程度,预期也会有所调整。

  第三,《港区国安法》以内地大陆法形式撰写,第二章订明了特别行政区在国家安全事宜上的责任,亦指出了哪些范畴 (如教育、媒体和网络) 特别与国家安全有关,以及哪些机构和组织 (如学校和社会团体) 对于国家安全负有特别的责任。第9条赋予特区政府相应的权责,应当采取必要措施,加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作的宣传、指导、监督和管理。

  当国安法尚在酝酿阶段,相关的主要官员已多次就国家安全立法的必要性,以及何谓“正当”的政治表达方式发表意见,他们在教育政策及议题、公营机构的人事管理上的积极表态和实质工作,尤其明显。此外,由于国家安全涉及多个政策局和部门,故公务员亦必须落实有关的工作,以配合行政长官向中央定期提交报告。特区政府对于公务员的工作要求和忠诚程度,预期也会有所调整。

2020年6月30日。香港,“港区国安法”经全国人大常委表决通过,特首林郑月娥随后宣布,“港区国安法”会在这天稍后生效。摄:林振东/端传媒


易被“问题化”的公务员效忠

  对于原本身处大国边陲、但现时处于政治漩涡的香港来说,似乎无法回避政治效忠的问题。

  虽然国安法只针对少数人,公务员并非主要对象,但过去香港内部的管治状况、部分公务员和公职人员在修例期间的公开表态、中美角力的国际大局,也让香港公务员的政治忠诚度成为一个“问题”。曾经,港英政府的《殖民地规例》和《公务员事务规例》对公务员的政治忠诚度亦有很高要求,以免公务员卷入各种政治斗争之中,或因为同情共产主义而作出有损英国利益的行为,例如泄漏重要机密。

  在国际的对立下,行政机关人员的爱国心和忠诚度并不是无庸置疑的预设,而必须透过行动加以证明。对于原本身处大国边陲、但现时处于政治漩涡的香港来说,似乎更无法回避政治效忠的问题。惟《港区国安法》对于一般公职人员的宣誓,目前只作了原则性的规定:“香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区”。

  随著冷战于八十年代末逐渐落幕,意识形态主导的管治模式逐渐褪去,港英政府亦放宽了部分对公务员的规管措施。

  香港公务员的复杂性在于:六七骚乱平息后,港英政府采取的修复方法,就是透过把社会去政治化、改善福利,来重建形象。港英政府于1972年亦透过架构改革,提升行政管理效率,部分公务员职位亦实行了本地化措施,同时逐步建立透明、廉洁守法、能照顾市民意见的形象,即所谓的“官僚改良主义”。随著冷战于八十年代末逐渐落幕,意识形态主导的管治模式逐渐褪去,港英政府亦放宽了部分对公务员的规管措施。九十年代的民主化,以及行政体系中各种监察机制的设立 (例如申诉制度、服务承诺) ,更让服务市民、专业和问责精神成为公务员价值体系的一部分。

  故过去内地有一种意见认为,当英国撤离香港后,香港政治体制出现了一种真空状况,让公务员缺乏明确的效忠对象。基本法起草时,北京其实亦相当在意回归后香港公务员的效忠问题,故基本法第101条规定了公务员中的主要官员,必须由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任;九十年代中方更表示,即使高级公务员符合基本法的要求,也不一定能够留任。但由于公务员在回归过程中有重要的稳定作用,故中方除了透过基本法订下限制外,亦透过代表在过渡时期,亦与部分公务员工会展开对话。

  公务员 (尤其高级公务员) 不会只有单一的效忠对象,可能包括宪法、公众利益、当届政府、职业操守和规则。问题的争议点在于,当几种不同的利益陷入冲突时,公务员应最先效忠于谁。

  不过,即使是在理论层面上,“效忠于谁”也不是一个容易解决的问题:虽然公务员与国家属公职关系,他们依法执行国家公务,但由于整个公营体系是由不同的规则、资源、服务对象组成,故公务员 (尤其高级公务员) 不会只有单一的效忠对象,而可能包括宪法、 公众利益、当届政府、职业操守和规则。问题的争议点在于,当几种不同的利益陷入冲突时,公务员应最先效忠于谁;公务员有多大的空间,以平衡各个效忠对象的利益,视乎该政体背后的价值观和政治力量。

  目前香港社会仍未知悉公务员宣誓效忠的细节,但从近日社会讨论所得,公务员宣誓效忠可能针对两方面的行为和要求: 

第一,公务员能否以其公务身份和以私人身份发表政治言论;

第二,近来聂德权局长提出中层或以上公务员在参与政策制订时须有国家观念,则把有关的讨论扩阔至对公务员的工作要求,涉及政策制订、执行、以及管理所属范畴的公共事务。

2020年6月30日,香港。“港区国安法”经全国人大常委表决通过,特首林郑月娥随后宣布,“港区国安法”会在这天稍后生效。摄:林振东/端传媒


  在政治表态的问题上,《公务员守则》已规定公务员不得以公职身分参与党派的政治活动。大部分公务员在休班后可以私人身分加入政党或参与政党活动,但根据守则,他们以私人身分参与有关活动时,亦须确保有关活动不会令政府尴尬。如果宣誓效忠只在于限制公务员以公职身份公开表态,争议虽是有限,但效益亦不大,因为现行纪律处分已能够达到阻吓的效果;如果公务员参与的活动属非法集会,亦会交由司法程序处理。让公务员未能清楚拿捏的,是政府将如何判断其是否以私人身分参与政治活动时,加上目前高度政治化的环境下,政治活动的定义已不会限于传统的党派活动(例如助选),因此未知边界何在。

  更加复杂的问题,是高级公务员在参与政策制订时,应如何表现效忠的意识,尤其是国家与本地利益需取平衡的情况下。在两地出现分歧的情况下,“国家大局思维”的强弱,将如何导致不同的政策选项和结论?举例说,如果修订《逃犯条例》的目的是成功通过草案,那么有国家大局思维的人,应该会坚持推进修订工作,还是会认为从头咨询才是最理想的解决方法?国家大局观与过去主导公务员政策制订的理性和效益思维,将如何取得平衡?

  事实上,公务员在观感和实际上维持一定程度的中立,对于香港的管治而言依然有实际效益: 因为只有这样,才能为公务员提供足够的空间和保障,让他们向政治委任官员提供周详、坦诚和持平的意见,以确保政策质素,同时避免效忠对象和要求不清,而影响公务员的纪律和风气。


如何执行?只是开端

  作为高度自治权的一部分,过去特区在行政管理的范畴上有较大的自由裁量权,然而当香港的状况超越中央能够接受的底线后,中央由占中后一直铺陈且备而不用的权力,逐渐呈现于港人的眼前。

  《港区国安法》在全国人大常委会通过后,评论普遍集中于相关刑法对于自由的影响、对于司法机关的潜在冲击、以至中美之间的角力和制裁。这三点对于“一国两制,港人治港,高度自治”当然有重要的影响和讨论的价值,但在中央更积极处理香港事务的当下,特区政府未来的管治系统亦是一个不能忽视的要素。作为高度自治权的一部分,过去特区在行政管理的范畴上有较大的自由裁量权,然而当香港的状况超越中央能够接受的底线后,中央由占中后一直铺陈且备而不用的权力,逐渐呈现于港人的眼前。

  《港区国安法》即使能够在短期内通过,在真正落实时亦很难避免磨合及执行问题,例如维护国家安全公署、维护国家安全委员会的有关官员和中央顾问之间的权力关系。无论对于一直擅长行政管理的特区政府,或是对于一向没有强烈国家安全观念的香港社会而言,有关的法律及配套工作也会带来极大转变。随著不少曾经倡议自决和独立的组织相继解散,相信要一段时间后,社会才会更能掌握国安法真正惩处的对象和执法的实际力度。《港区国安法》的立法,只是开端。


(林致茵,香港政策研究所香港愿景计划高级研究员)

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  • 发表于2020-06-20 19:09:43
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Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

  (五)明确规定案件管辖、法律适用和程序。(1)除特定情形外,香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权。(2)香港特别行政区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜,适用本法和香港特别行政区本地法律。香港特别行政区管辖的危害国家安全犯罪案件的审判循公诉程序进行。(3)香港特别行政区政府警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时,可以采取香港特别行政区现行法律准予警方等执法部门在调查严重犯罪案件时采取的各种措施,以及本法规定的有关职权和措施。(4)香港特别行政区行政长官应当从现任或者符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官,也可以从暂委或者特委法官中指定法官,负责处理危害国家安全犯罪案件。

回避了之前瞩目的“限定法官国籍”问题,直接踢给特首挑人。形式上体现出了对普通法和国际性的尊重,大概正是吸收特首等港区来京座谈人士意见的结果。但是实际上,这招比限定法官国籍的方案更狠地削弱了司法方的权力,同时加强了特首及行政系统的权力。原先各级法官仅需经过一次特首(根据司法和法律界的推荐提名)任命即可独立依法履职。不难想象,如此安排会立即招致“法官是控方挑拣,这还审个锤子”的批评。

  (六)明确规定中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构。(1)中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署。中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署依法履行维护国家安全职责,行使相关权力。(2)驻港国家安全公署的职责为:分析研判香港特别行政区维护国家安全形势,就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议;监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责;收集分析国家安全情报信息;依法办理危害国家安全犯罪案件。

不仅是情报部门,而且在特定情形下还有直接办案的权力。古今中外这样的机构都叫什么名字呢【

  草案还对驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下的案件管辖和程序作出了明确规定。需要说明的是,驻港国家安全公署和国家有关机关

谁?最高检最高法?内地某省某市的中院?还是再牵扯其他机关?

在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权,是中央全面管治权的重要体现,有利于支持和加强香港特别行政区维护国家安全执法工作和司法工作,有利于避免可能出现或者导致出现香港特别行政区基本法第十八条第四款规定的紧急状态情形。

把罚酒端上来,还不忘进一步威胁恐吓“爷还有更罚的罚酒哦”【

签名档

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 最后修改于2020-06-20 19:35:10
  • 发表于2020-06-20 19:19:16

Vivace [离线]

Grave

3.7中级站友

发帖数:862 原创分:0
<ASCIIArt> 6楼

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

不仅是情报部门,而且在特定情形下还有直接办案的权力。古今中外这样的机构都叫

什么名字呢【

比如东京地检么【雾


发表于2020-06-20 20:08:13

himitsu [在线]

神山 よしか

4.2维尼熊

发帖数:2124 原创分:3
<ASCIIArt> 7楼

检察厅的搜查权(日语中搜查即指侦查,中文中的搜查在日语中叫搜索)是完全的,日本刑诉法规定,检察官可以就案件搜查的事项向其他搜查机关(警察等)发布指令,也可以自己立案自己搜查,还可以自行对其他搜查机关送致的案件进行补充侦查,没有任何限制

Vivace (Grave) 在 ta 的帖子中提到:

比如东京地检么【雾

发表于2020-06-20 20:44:58

lawistherule [离线]

唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己

3.8中级站友

发帖数:1133 原创分:0
<ASCIIArt> 8楼

叫FBI,CIA,国土安全部?

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

回避了之前瞩目的“限定法官国籍”问题,直接踢给特首挑人。形式上体现出了对普通法和国际性的尊重,大概正是吸收特首等港区来京座谈人士意见的结果。但是实际上,这招比限定法官国籍的方案更狠地削弱了司法方的权力,同时加强了特首及行政系统的权力。原先各级法官仅需经过一次特首(根据司法和法律界的推荐提名)任命即可独立依法履职。不难想象,如此安排会立即招致“法官是控方挑拣,这还审个锤子”的批评。

不仅是情报部门,而且在特定情形下还有直接办案的权力。古今中外这样的机构都叫什么名字呢【

谁?最高检最高法?内地某省某市的中院?还是再牵扯其他机关?

……

发表于2020-06-20 23:08:25

lawistherule [离线]

唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己

3.8中级站友

发帖数:1133 原创分:0
<ASCIIArt> 9楼

把罚酒事先讲明,利于对方认清自己的地位和处境,避免出现各方都不愿见到的结果,是双赢。

如果黄丝们预料到中央会出手立国安法,去年还敢那么搞搞震吗?

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

回避了之前瞩目的“限定法官国籍”问题,直接踢给特首挑人。形式上体现出了对普通法和国际性的尊重,大概正是吸收特首等港区来京座谈人士意见的结果。但是实际上,这招比限定法官国籍的方案更狠地削弱了司法方的权力,同时加强了特首及行政系统的权力。原先各级法官仅需经过一次特首(根据司法和法律界的推荐提名)任命即可独立依法履职。不难想象,如此安排会立即招致“法官是控方挑拣,这还审个锤子”的批评。

不仅是情报部门,而且在特定情形下还有直接办案的权力。古今中外这样的机构都叫什么名字呢【

谁?最高检最高法?内地某省某市的中院?还是再牵扯其他机关?

……

发表于2020-06-20 23:11:41

lawistherule [离线]

唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己

3.8中级站友

发帖数:1133 原创分:0
<ASCIIArt> 10楼

加泰独立运动领袖居然放到马德里中央法院来审,这还审个锤子。

孟晚舟将来引渡到美国,居然要由美国公民组成的陪审团定罪,这中立吗?

世界各国的间谍和叛国罪居然由本国法院,而非第三国或国际法庭审理,这从根本上就不可能中立啊。

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

回避了之前瞩目的“限定法官国籍”问题,直接踢给特首挑人。形式上体现出了对普通法和国际性的尊重,大概正是吸收特首等港区来京座谈人士意见的结果。但是实际上,这招比限定法官国籍的方案更狠地削弱了司法方的权力,同时加强了特首及行政系统的权力。原先各级法官仅需经过一次特首(根据司法和法律界的推荐提名)任命即可独立依法履职。不难想象,如此安排会立即招致“法官是控方挑拣,这还审个锤子”的批评。

不仅是情报部门,而且在特定情形下还有直接办案的权力。古今中外这样的机构都叫什么名字呢【

谁?最高检最高法?内地某省某市的中院?还是再牵扯其他机关?

……

发表于2020-06-20 23:44:31

fswherever [离线]

 

7.4直达特快

发帖数:1.3万 原创分:11
<ASCIIArt> 11楼

中央人民政府驻香港XX是中央人民政府本身,在香港是依法不执行香港法律的

如果是国家安全部驻香港XX,那么就是中央人民政府下属部门,就要遵守香港法律

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/20/c_1126139511.htm

新华社北京6月20日电 受委员长会议委托,全国人大常委会法制工作委员会负责人6月18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(草案)》的说明,摘要如下。

法律草案的主要内容

……

签名档

                              南 广 线                             

  南宁 -NNZ  0km   贵港 -GGZ 151km   郁南 -YKQ 359km  肇庆东 -FCQ 498km

 南宁东 -NFZ 11km   桂平 -GAZ 209km  南江口 -NJQ 398km  三水南 -RNQ 523km

 黎塘西 -UKZ 94km  平南南 -PAZ 244km  云浮东 -IXQ 436km  佛山西 -FOQ 541km

 凌村所 -UMZ 101km   藤县 -TAZ 303km  肇庆西 -ZKQ 458km  盐步所 -AMQ 562km

                 梧州南 -WBZ 328km                  广州南 -IZQ 574km

发表于2020-06-21 00:38:05
楼主

Hotarubi [在线]

是扇底闪躲|或雨水摧折

4.5普快

发帖数:4013 原创分:0
<ASCIIArt> 12楼

你的说法是针对“限定法官国籍”方案的辩护,但是无法为“特首挑选法官”方案进行辩护。

你当然也可以说,在香港的宪制秩序中行政长官是如同过去总督一样超然的存在,因而即使针对特定(类型;但是本来就数量不多,所以就是特定案件)案件行政长官涉进去不能叫行政干预司法;但是谁也不会否认控方律政司在客观上就是直接服从行政长官领导的班子的一部分,进而很难避免“这一方案在一定程度上破坏了司法独立,是很危险的”的批评。

lawistherule (唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己) 在 ta 的帖子中提到:

加泰独立运动领袖居然放到马德里中央法院来审,这还审个锤子。

孟晚舟将来引渡到美国,居然要由美国公民组成的陪审团定罪,这中立吗?

世界各国的间谍和叛国罪居然由本国法院,而非第三国或国际法庭审理,这从根本上就不可能中立啊。

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

回避了之前瞩目的“限定法官国籍”问题,直接踢给特首挑人。形式上体现出了对普通法和国际性的尊重,大概正是吸收特首等港区来京座谈人士意见的结果。但是实际上,这招比限定法官国籍的方案更狠地削弱了司法方的权力,同时加强了特首及行政系统的权力。原先各级法官仅需经过一次特首(根据司法和法律界的推荐提名)任命即可独立依法履职。不难想象,如此安排会立即招致“法官是控方挑拣,这还审个锤子”的批评。

不仅是情报部门,而且在特定情形下还有直接办案的权力。古今中外这样的机构都叫什么名字呢【

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……

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发表于2020-06-21 09:23:56
楼主

Hotarubi [在线]

是扇底闪躲|或雨水摧折

4.5普快

发帖数:4013 原创分:0
<ASCIIArt> 13楼

草,你这是基本法二十二条的中联办读法

即使是港府最初也不承认这样的读法(后来将自己的不承认删除了)。这个问题是最近才发生的,引起了非常巨大(且几乎是一边倒的)争议,在全国人大常委会明确表态中联办可以不遵守香港法律之前(现在只有国务院港澳办表态,见https://bbs.pku.edu.cn/v2/post-read-single.php?bid=254&postid=22265510,又不作数),还是不要下结论的好。

fswherever ( ) 在 ta 的帖子中提到:

中央人民政府驻香港XX是中央人民政府本身,在香港是依法不执行香港法律的

如果是国家安全部驻香港XX,那么就是中央人民政府下属部门,就要遵守香港法律

签名档

                 格里坪

              (水淹段)    |  

…元昆线-元谋西-元昆线-黄瓜园花棚子-金江-峨攀线-米易东-峨攀线-西昌南…

    /   \                    

新成昆线     =新成昆线=攀南=普达=新成昆线==     =在建新成昆线…

              (仁和)

 最后修改于2020-06-21 09:33:16
  • 发表于2020-06-21 09:29:29

mobneufx [离线]

蘑簿鹫岔

2.3一般站友

发帖数:475 原创分:0
<ASCIIArt> 14楼

这招阴啊,效率也高

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/20/c_1126139511.htm

新华社北京6月20日电 受委员长会议委托,全国人大常委会法制工作委员会负责人6月18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(草案)》的说明,摘要如下。

法律草案的主要内容

……

发表于2020-06-21 12:09:50

lawistherule [离线]

唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己

3.8中级站友

发帖数:1133 原创分:0
<ASCIIArt> 15楼

中联办及驻港国安公署、外交部特派员公署、解放军驻港部队不论是否受基本法22条规限,都要遵守香港本地法律,这也是中央一以贯之的立场,并在国安法草案中得以确认。


Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

草,你这是基本法二十二条的中联办读法

即使是港府最初也不承认这样的读法(后来将自己的不承认删除了)。这个问题是最近才发生的,引起了非常巨大(且几乎是一边倒的)争议,在全国人大常委会明确表态中联办可以不遵守香港法律之前(现在只有国务院港澳办表态,见https://bbs.pku.edu.cn/v2/post-read-single.php?bid=254&postid=22265510,又不作数),还是不要下结论的好。

 最后修改于2020-06-21 14:15:17
  • 发表于2020-06-21 14:00:28

lawistherule [离线]

唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己

3.8中级站友

发帖数:1133 原创分:0
<ASCIIArt> 16楼

權威消息向《香港01》表示,有關的實際操作是由特首預先委任若干名條件合適的法官,將來專屬處理國安案件,而非逐一就個別案件指派主審法官,所以「不存在干預司法獨立的問題」。而香港的法官自始至終都是由特首任命的。

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

你的说法是针对“限定法官国籍”方案的辩护,但是无法为“特首挑选法官”方案进行辩护。

你当然也可以说,在香港的宪制秩序中行政长官是如同过去总督一样超然的存在,因而即使针对特定(类型;但是本来就数量不多,所以就是特定案件)案件行政长官涉进去不能叫行政干预司法;但是谁也不会否认控方律政司在客观上就是直接服从行政长官领导的班子的一部分,进而很难避免“这一方案在一定程度上破坏了司法独立,是很危险的”的批评。

发表于2020-06-21 14:09:51
楼主

Hotarubi [在线]

是扇底闪躲|或雨水摧折

4.5普快

发帖数:4013 原创分:0
<ASCIIArt> 17楼

平移到其他普通法地区,比如米国的大法官也是大统领任命的,但是假使今天我们授权床破在大法官中“预先指派若干位专属处理○○类案件”,你说能行吗?

lawistherule (唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己) 在 ta 的帖子中提到:

權威消息向《香港01》表示,有關的實際操作是由特首預先委任若干名條件合適的法官,將來專屬處理國安案件,而非逐一就個別案件指派主審法官,所以「不存在干預司法獨立的問題」。而香港的法官自始至終都是由特首任命的。

那也是根据法律界推荐任命,同时一经任命就不能再就其正常履职做出干涉。这和国安法框架下制造出(与控方有直接领导工作关系的)特首主动去为一类案件挑选专用法官的情节还是很不同的。根据案由以国籍为由要求回避或许还能讲通,但是大家都是拿了特区任命的法官,何位法官精于何种领域,怎么看都应是各级司法机构自行独立协调的范围,不需要也不应由外人来进行决定。

Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

你的说法是针对“限定法官国籍”方案的辩护,但是无法为“特首挑选法官”方案进行辩护。

你当然也可以说,在香港的宪制秩序中行政长官是如同过去总督一样超然的存在,因而即使针对特定(类型;但是本来就数量不多,所以就是特定案件)案件行政长官涉进去不能叫行政干预司法;但是谁也不会否认控方律政司在客观上就是直接服从行政长官领导的班子的一部分,进而很难避免“这一方案在一定程度上破坏了司法独立,是很危险的”的批评。

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发表于2020-06-21 14:27:59

lawistherule [离线]

唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己

3.8中级站友

发帖数:1133 原创分:0
<ASCIIArt> 18楼

选任部分法官处理国安事宜实际上起到的是成立国家安全特别法庭的效果,但对现存司法系统的影响小得多。

特别法庭对司法独立的影响有争议,但特别法庭的存在却是相当普遍的。例如魏玛共和国时期为了遏制愈演愈烈的右翼发起的暗杀行动,艾伯特总统通过《保卫共和国法令》规定针对政府领导人的暗杀案件由总统委任的特别法庭审理。


Hotarubi (是扇底闪躲|或雨水摧折) 在 ta 的帖子中提到:

平移到其他普通法地区,比如米国的大法官也是大统领任命的,但是假使今天我们授权床破在大法官中“预先指派若干位专属处理○○类案件”,你说能行吗?

那也是根据法律界推荐任命,同时一经任命就不能再就其正常履职做出干涉。这和国安法框架下制造出(与控方有直接领导工作关系的)特首主动去为一类案件挑选专用法官的情节还是很不同的。根据案由以国籍为由要求回避或许还能讲通,但是大家都是拿了特区任命的法官,何位法官精于何种领域,怎么看都应是各级司法机构自行独立协调的范围,不需要也不应由外人来进行决定。

 最后修改于2020-06-21 14:46:12
  • 发表于2020-06-21 14:38:28

al [离线]

aluminium

该用户不存在
<ASCIIArt> 19楼

还有东厂、西厂、锦衣卫、盖世太保、克格勃

lawistherule (唔好扮垃圾應給予些少尊嚴自己) 在 ta 的帖子中提到:

叫FBI,CIA,国土安全部?

发表于2020-06-21 14:48:31

am [离线]

上午

1.8一般站友

发帖数:215 原创分:0
<ASCIIArt> 20楼

军统、中统、圆通、韵达

al (aluminium) 在 ta 的帖子中提到:

还有东厂、西厂、锦衣卫、盖世太保、克格勃

发表于2020-06-21 15:01:57
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